03.03.2008

Overflytning af skoleinspektør

Af: Niels Banke

Højesteret har den 17. oktober 2007 afsagt dom i en sag om en kommunalt tjenestemandsansat skoleinspektør, der, i forbindelse med at hans skole lukkede, blev overført til en stilling som afdelingsleder på en større skole.

Spørgsmålet i sagen var, om den nye stilling var passende, eller om han kunne kræve sig afskediget med rådighedsløn. Kommunen blev for Højesteret - i modsætning til for landsretten - frifundet, idet stillingen som afdelingsleder måtte anses for passende, selv om sagsøgeren som afdelingsleder nu var blevet underlagt en skoleinspektør.

Dommen kaster lys over, hvornår en lederstilling er passende i en situation, hvor en leder som følge af strukturelle tilpasninger flyttes ind i en ny struktur med ændrede ledelsesbeføjelser til følge. Kommunalreformen har givet anledning til, at mange ledere er blevet indpasset i nye organisatoriske sammenhænge, og på denne baggrund er dommen interessant for en fastlæggelse af, hvad der i sådanne sammenhænge kan karakteriseres som passende stillinger for ledere.

1.     Retsgrundlaget

Den retlige ramme for det spørgsmål, sagen rejser, er § 12, stk. 1, i Tjenestemandsloven, der lyder:

»Inden for sit ansættelsesområde har en tjenestemand pligt til at underkaste sig sådanne forandringer i sine tjenesteforretningers omfang og beskaffenhed, der ikke ændrer tjenestens karakter, og som ikke med­fører, at stillingen ikke længere kan anses for passende for ham. I samme omfang kan det pålægges ham at overtage en anden stilling.«

Bestemmelsen har haft samme ordlyd siden den blev indført ved lov nr. 291 af 18. juni 1969. I forarbejderne til loven, Folketingstidende 1968-1969, tillæg A, spalte 3885, anføres som bemærkning til § 12, stk. 1, blandt andet:

»Pligten til efter den foreslåede ordning at tåle ændringer vil være begrænset af kravet om, at den ændrede stilling skal være passende. Dette gælder såvel ændringer, som holder sig inden for tjenestemandens ansættelsesområde, som ændringer, der fører herudover. Hvor ændringen er foranlediget af forvaltningens forhold, må afgørelsen af spørgsmålet om, hvorvidt stillingen er passende, ske på grundlag af en samlet vurdering af stillingen før og efter ændringen.«

Tjenestemandsloven fra 1969 blev udarbejdet på baggrund af betænkning nr. 483, 1969, »Betænkning afgivet af Tjenestemands Kommissionen af 1965«. I betænkningens første del, side 23, anføres i forhold til ændringer i tjenestemandsstillingens omfang og beskaffenhed:

»Resultatet bliver herefter, at en tjenestemand som hovedregel må tåle ændringer, som ikke forandrer hans ansættelsesområde, og som ligger inden for stillingsbetegnelsen, således som denne må forstås efter traditionel sprogbrug eller efter sin ordlyd. Tjenestemanden må således tåle ændringer, som er en følge af den tekniske udvikling eller udviklingen i de samfundsmæssige vilkår, ligesom han må tåle ændringer i tjenestestedets placering samt ændringer som følge af administrative reformer, når blot disse ændringer ikke går ud over den grænse, som ligger i ansættelsesområde og stillingsbetegnelse.

Af hensyn til tjenestemanden selv har man imidlertid fundet, at der burde fastsættes endnu en yderligere begrænsning. Den har man søgt at udtrykke ved ordet passende. En tjenestemand behøver herefter ikke at tåle ændringer, selv om de holder sig inden for ansættelsesområdet og stillingsbetegnelsen, når han efter en bedømmelse på grundlag af sådanne momenter som uddannelse, alder, helbredstilstand eller den sædvanlige opfattelse af status m.v. ikke kan siges at få en passende stilling.« 

Begrebet »passende stilling« har siden givet anledning til en række domstolsafgørelser. Herunder har Højesteret i nyere praksis ved U1996.624H, U1997.1621H og U1999.101H taget stilling til sager om ledende tjenestemænd, der fik ændret deres ledelsesmæssige beføjelser.

U1996.624H vedrørte to chefer i Thyborøn-Harboøre kommune, der i forbindelse med en omlægning af kommunens struktur, bl.a. fik indskudt et nyt ledelseslag opadtil i hierarkiet, og i den forbindelse ikke længere deltog i den kommunale chefgruppe. De fastholdt stillingsbetegnelser og lønmæssige indplacering, og havde før som efter omlægningen både ledelsesmæssige opgaver og konkret sagsbehandling. Højesteret fandt, at begge tjenestemænd måtte tåle denne ændring.

U1997.1621H vedrørte en afdelingschef i Told- og Skattestyrelsen, der blev pålagt at overtage en stilling som regionschef i Næstved. Højesteret fandt, at han efter tjenestemandslovens § 12, stk. 1, havde pligt til at over­tage denne stilling.

U1999.101H vedrørte en psykolog i Viborg Kommune, der før en omlægning var leder af et kontor med direkte reference til en af kommunens direktører, men efter omlægningen fik lagt sit kontor ind i en større afdeling, hvor han refererede til en anden psykolog, der så refererede til en direktør. Han bevarede stillingsbetegnelse, løn og anciennitet og ledede i vidt omfang det samme arbejde som hidtil. Højesteret fandt, at stillingen var passende

Højesteret har i alle tre tilfælde fundet, at stillingerne efter stillingsændringerne var passende, også selvom der i U1996.624H og U1999.101H var tale om, at de pågældende ledere fik indskudt et nyt ledelseslag mellem de pågældende og direktionen. Det må på baggrund af navnlig de to sidstnævnte domme konkluderes, at Højesteret foretager en bedømmelse af, om det reelle ledelsesindhold i stillingen før og efter er væsentligt forandret, men ser mindre på om den hierarkiske placering og referenceforholdene for de pågældende er ændret. Der har dog ikke i nyere højesteretspraksis været taget direkte stilling til spørgsmålet om, hvorvidt en leder i forbindelse med omorganiseringer af den offentlige forvaltning skal tåle, at han eller hun ikke længere udøver den øverste ledelsesbeføjelse i en organisation.

2.     De faktiske forhold

Højesteretsdommen omhandlede en kommune i Sønderjylland, der i november 2002 vedtog en ny skolestruktur, der blandt andet medførte, at en mindre skole, hvor sagsøgeren var skoleinspektør, skulle lukkes. Som følge heraf modtog sagsøgeren den 12. marts 2003 en skrivelse, hvori kommunen meddelte ham, at man havde i sinde at afskedige ham med tre års rådighedsløn som følge af skolelukningen. Inden det kom så vidt, modtog kommunen imidlertid en opsigelse fra en lærer på en større skole i kommunen, der gjorde det muligt at tilbyde sagsøgeren en stilling som afdelingsleder på den større skole.

Sammenholder man den gamle stilling med den nye stilling, fremgår det, at sagsøgeren i den gamle stilling som skoleinspektør var leder af en skole. Skolen var imidlertid meget lille. Der var alene 6 klasser med 64 elever i alt. Der var 6,15 årsværk lærere ansat inklusive sagsøgeren, hvortil kom forskellige ansatte med administration, udenoms arealer og SFO. I den nye stilling blev sagsøgeren leder for en afdeling på skolen med 20-25 lærere. Skolen var med 650 elever væsentligt større end den hidtidige, og han fik som formand for skolens økonomiudvalg ansvaret for udarbejdelse af forslag til budgetter til skolebestyrelsen. Fordelingen mellem ledelsestid og undervisningstid var ubestridt den samme i de to stillinger.

Sagsøger karakteriserede under forklaringen for landsretten selv forskellen på de to stillinger således, at han før kunne trække i trådene, men nu nærmere var blevet en satellit, der selv skulle skabe de områder, han kunne varetage.

I forhold til stillingernes lønmæssige indplacering blev det for Højesteret fremhævet, at den relevante overenskomst indplacerede den hidtidige og den fremtidige stilling på samme løntrin.

3.     Højesterets bedømmelse af sagen

Af Højesterets dom af 17. oktober 2007 fremgår af præmisserne om stillingens passende karakter, idet sagsøgeren betegnes S og den tidligere skole K Skole og den nye skole H Skole:

»Ved afgørelsen af dette spørgsmål må der lægges vægt på, at overflytningen skete som en konsekvens af, at kommunalbestyrelsen i overensstemmelse med en generel udvikling traf beslutning om at nedlægge bl.a. K Skole, der kun havde 60-70 elever. Der må endvidere lægges vægt på, at stillingen som afdelingsleder på H Skole i henhold til den gældende overenskomst er indplaceret på samme løntrin som stillingen som skoleinspektør på K Skole, og at S lønmæssige forhold heller ikke på anden måde er blevet forringet ved overflytningen.

På H Skole er skoleinspektørens ledelsesmæssige og administrative opgaver i væsentligt omfang uddelegeret til viceskoleinspektøren og afdelingslederen, således at skolen ledes og administreres af en gruppe på tre personer. S har som afdelingsleder forskellige overordnede og koordinerende opgaver vedrørende overbygningen (7.-10. klasse).

Herudover har han for hele skolen bl.a. ansvaret for budget og økonomi, for planlægning og administration af vikarordningen og for planlægning og afvikling af prøver og eksamener. Han har således væsentlige og reelle ledelsesmæssige og administrative opgaver. Den del af hans samlede arbejdstid, som medgår hertil, er nogenlunde uændret efter overflytningen til stilling på H Skole.

Over for de anførte forhold kan det efter Højesterets opfattelse ikke tillægges afgørende betydning, at S inden for de områder, som han har ansvaret for, ikke har den øverste ledelse på skolen, idet denne tilkommer skoleinspektøren. I denne forbindelse må det tages i betragtning, at S som skoleinspektør på K Skole i vidt omfang var underlagt kommunalbestyrelsens og skolebestyrelsens beslutninger, jf. folkeskolelovens § 40 og § 44.

Efter en samlet vurdering finder Højesteret herefter ikke grundlag for at fastslå, at stillingen som afdelingsleder på H Skole ikke kan anses for passende for S.«

4.     Kommentar

Højesteretsdommen lægger sig efter min opfattelse i forlængelse af hidtidig højesteretspraksis om ledende tjenestemænds beskyttelse ved omorganisering af offentlige myndigheder dikteret af samfundsudviklingen, her navnlig U1996.624H og U1999.101H. Dommen lægger således i overensstemmelse med hidtidig praksis afgørende vægt på, om den nye stilling indeholder ledelsesmæssige opgaver, der i det væsentlige svarer til det hidtidige omfang, medens det ikke tillægges afgørende betydning, om tjenestemandens hierarkiske indplacering er ændret.

Højesteret fastslår, at den nye stilling indeholdt »væsentlige og reelle ledelsesmæssige og administrative opgaver«, og dette bliver bærende for dommen.

Landsretten var efter en minutiøs sammenligning af ledelsesbeføjelser før og efter flytningen nået til, »at stillingen som afdelingsleder på H Skole ikke indeholder sådanne selvstændige og overordnede ledelsesmæssige beføjelser som skoleinspektørstillingen på K skole«. Højesteret underkender således landsretten derved, at Højesteret ikke foretager en meget tæt sammenligning mellem ledelsesopgaverne i de to stillinger, men derimod mere overordnet foretager en bedømmelse af, om den nye stilling indeholder væsentlige og reelle ledelsesmæssige og administrative opgaver. Man kan sige, at forskellen på de to retters bedømmelse udspringer af perspektivet for betragtningen af de to stillinger. Landsretten fæstner sig meget ved de forskelle, der var mellem de to stillinger, snarere end at træde et skridt tilbage og bedømme, hvorvidt stillingerne ud fra en mere overordnet vurdering havde samme reelle ledelsesbeføjelser.

Det er generelt for denne type sager, at sammenligner man stillinger tjenestemænd flyttes til med de hidtidige stillinger, kan man påpege mange forskelle, men dette medfører ikke, at stillingen ikke kan være passende. Det er således netop forudsat i tjenestemandslovens § 12, at stillingen kan ændres. Ved begrebet »passende stilling« er der ikke lagt op til, at det ud fra tjenestemandens synsvinkel undersøges, om stillingen er forandret, men derimod, som det også fremgår af forarbejderne, ud fra en mere overordnet vurdering baseret på typeforudsætninger bedømmes, om stillingen er passende.

Højesteretsdommen fremhæver den overordnede vurdering allerede i de første afsnit af præmisserne ved at fremhæve betydningen af, at den lønmæssige indplacering af de to stillinger er identisk. I et tilfælde som det foreliggende, hvor en stilling af overenskomstparterne er klassificeret, er denne klassificering et meget godt bud på, hvorledes stillingen rangerer.

I forhold til, om det skulle være særligt afgørende, at tjenestemanden hidtil indtog den øverste ledelsesmæssige placering på skolen, var det fra sagsøgers side særligt gjort gældende, at den øverste ledelse af en skole har et sådant specielt indhold, jf. folkeskolelovens § 45, at en skoleinspektørstilling ikke lader sig sammenligne med ledelse i andet geled, selvom geleddet så at sige er blevet betydeligt større. Højesteret tiltrådte ikke synspunktet, men angav, at en skoleinspektør også er underlagt begrænsninger i sin ledelse, idet inspektøren må indrette sig under beslutninger fra folkevalgte i skolebestyrelse og kommune, jf. folkeskoleloven §§ 40 og 44.

Man kan så spørge, om Højesterets henvisning til folkeskoleloven vedrørende skoleinspektørens rolle i forhold til skolebestyrelsen og kommunalbestyrelse gør dommen meget konkret i forhold til skoleområdet. Er det kun på skoleområdet, at man skal tåle at blive flyttet til en stilling, der ikke indebærer udøvelse af den øverste ledelse? Eller kan dommen som præjudikat også anvendes generelt?

Efter min opfattelse kan dommen som præjudikat anvendes mere generelt. Henvisningen til folkeskoleloven var i den konkrete sag betinget af, at tjenestemanden særligt havde fremhævet betydningen af folkeskolelovens § 45 om skoleinspektørens rolle.

Tjenestemænd i ledende stillinger vil som en konsekvens af, at tjenestemænd opererer i et overordnet set politisk styret system, altid være underlagt overordnet styring af varierende form og intensitet.