10.03.2009

Menneskerettighedernes anvendelsesområde

Af: Peter Vedel Kessing

Skal danske styrker i udlandet overholde Danmarks menneskeretlige forpligtelser?

"I den forbindelse er min - og regeringens - holdning klar. Selv om vi er oppe imod terrorister, der bruger de mest bestialske metoder i deres kamp, skal vores soldater følge reglerne. Vi ved, hvad det er for regler, der skal følges. Det er blandt andet Genève-konventionerne om, hvordan man må føre krig, og de mange konventioner om beskyttelse af menneskerettighederne. Men vi må også erkende, at det kan være en ganske kompliceret sag at tolke reglerne."1 
Forsvarsminister Søren Gade, 31. maj 2006

1. Indledning* 

Spørgsmålet om menneskerettighedernes anvendelsesområde har været et omdebatteret folkeretligt spørgsmål i de seneste år. Gælder menneskerettighederne, når stater agerer uden for eget territorium under væbnet konflikt?

Ja - fastslår forsvarsministeren i citatet ovenfor. Danske styrker i udlandet skal overholde menneskeretlige forpligtelser. En prisværdigt klar politisk udmelding. Ud fra en retlig vurdering må det imidlertid nok erkendes - som det ofte kan være tilfældet efter sådanne vurderinger - at svaret på spørgsmålet desværre er mere "grumset". Her ville svaret nok snarere være: Nej - som hovedregel ikke; men de kan i visse undtagelsestilfælde gøre det.2 

Formålet med denne artikel er at belyse dette spørgsmål, herunder om menneskerettighederne gælder under væbnet konflikt, og hvordan de i givet fald spiller sammen med den humanitære folkeret (afsnit 2); om de forpligter stater, når de handler ekstraterritorialt uden for eget territorium (afsnit 3); samt endelig konkret, om menneskerettighederne forpligter danske styrker i bl.a. Afghanistan og Irak (afsnit 4).

2. Menneskerettighedernes anvendelse under væbnet konflikt

2.1. Gælder menneskerettighederne under væbnet konflikt?

Den traditionelle opfattelse var, at menneskerettighederne og den humanitære folkeret er to distinkte regelsæt, der finder anvendelse i to forskellige situationer: menneskerettighederne i fredstid; den humanitære folkeret under væbnet konflikt. Så snart der opstår en væbnet konflikt, ophører den menneskeretlige beskyttelse automatisk, og den humanitære folkeret tager over.

At den humanitære folkeret kun finder anvendelse under væbnet konflikt, er utvivlsomt og fremgår bl.a. eksplicit af den fælles artikel 2 til de fire Genève-konventioner af 1949.

Derimod reguleres spørgsmålet om menneskerettighedernes anvendelse under væbnet konflikt ikke eksplicit i menneskerettighedskonventionerne, herunder FN's Konvention om Civile og Politiske Rettigheder (CCPR) og den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK). Dog fremgår det af artikel 4, stk. 1, i CCPR, at det er muligt at derogere fra (fravige) visse konventionsrettigheder, såfremt "en offentlig nødstilstand truer nationens beståen". Tilsvarende mulighed findes i EMRK i tilfælde af  "krig eller anden offentlig faretilstand, der truer nationens eksistens", jf. artikel 15. Det forekommer således nærliggende modsætningsvis at slutte, at konventionerne og den menneskeretlige beskyttelse som udgangspunkt - medmindre stater har derogeret fra deres forpligtelser - også gælder under væbnet konflikt. Dette udgangspunkt er da også blevet bekræftet af praksis fra såvel menneskerettighedsorganer som den Internationale Domstol (ICJ).

FN's Menneskerettighedskomité har således i flere sager og i en "General Comment" fra 2004 udtalt, at FN's Konvention om Civile og Politiske Rettigheder fortsat gælder under væbnet konflikt.3  Tilsvarende fastslog ICJ i en vejledende udtalelse fra 1996 i Nuclear Weapons-sagen,4  at menneskerettighederne fortsætter med at gælde under væbnet konflikt. En opfattelse som senere er blevet gentaget af ICJ bl.a. i Domstolens vejledende udtalelse fra 2004 om de juridiske konsekvenser af den israelske bygning af en mur i de besatte områder:

"More generally, the Court considers that the protection offered by human rights conventions does not cease in case of armed conflict, save through the effect of provisions for derogation of the kind to be found in Article 4 of the International Covenant on Civil and Political Rights."5 

FN's Menneskerettighedskommission har endvidere i flere resolutioner fastslået, at menneskerettighederne og den humanitære folkeret er komplementære, senest i 2005 i en resolution om beskyttelse af civiles menneskerettigheder under væbnet konflikt.6  Resolutionen blev vedtaget af Kommissionen med 51 stemmer for, én imod (USA) og én afståelse (Japan). USA anførte som begrundelse for at stemme mod resolutionen, at "the United States agreed with the fundamental importance of the protection of civilians in armed conflict, but had been constrained to call for a vote because the text conflated and confused the two separate bodies of international humanitarian law and international human rights law. They were separate and conceptually distinct areas of law."7 

På trods heraf må det nok konstateres, at det i dag er den udbredte opfattelse blandt såvel stater som judicielle prøvelsesorganer, at den humanitære folkeret og menneskerettighederne ikke er gensidigt udelukkende, men derimod kan finde anvendelse samtidig under væbnet konflikt.

Denne retstilstand kan føre til en række problemer, bl.a. fordi standarderne i de to regelsæt ofte er ganske forskellige, jf. nærmere afsnit 4.4 nedenfor. En forskel, der grundlæggende bunder i, at den humanitære folkeret er "designet" til væbnede konflikter og menneskerettighederne til fredstidssituationer.

2.2. Samspillet mellem menneskeret og humanitær folkeret

I Nuclear Weapons-sagen fra 1996 fastslog ICJ som nævnt, at menneskerettighederne ikke ophører under væbnet konflikt. Domstolen fastslog, at den i sagen omhandlede rettighed - artikel 6 i CCPR om retten til liv - måtte fortolkes ud fra og i overensstemmelse den tilsvarende regulering i den humanitære folkeret, der i den konkrete situation ville gælde som lex specialis.

I ICJ's udtalelse fra 2004 vedrørende den israelske mur uddybes og nuanceres, hvordan samspillet mellem humanitær folkeret og menneskeret kan være. Her udtrykkes samspillet ikke alene som en lex specialis-relation:

"As regards the relationship between international humanitarian law and human rights law, there are thus three possible situations: some rights may be exclusively matters of international humanitarian law; others may be exclusively matters of human rights law; yet others may be matters of both these branches of international law."8 

I en afgørelse fra 2005 vedrørende Ugandas kortvarige besættelse af en del af Den Demokratiske Republik Congo - DRC v. Uganda-sagen - gentager ICJ tredelingen i citatet ovenfor.9  Domstolen udtaler herefter, at Uganda både var forpligtet af den humanitære folkeret og af menneskerettighederne (kategori 3), og at visse af de handlinger, som styrker fra Uganda foretog, var i strid med begge regelsæt. Således bl.a. i relation til styrkernes drab på civile, som, Domstolen finder, er i strid med artiklerne 48, 51 og 57 i Tillægsprotokol I af 1977 til Genève-konventionerne og med artikel 6 i FN's Konvention om Civile og Politiske Rettigheder om retten til liv.10  Det er bemærkelsesværdigt, at Domstolen ikke - som i Nuclear Weapons-sagen fra 1996, der også vedrørte artikel 6 og retten til liv, jf. ovenfor - udtaler, at artikel 6 må forstås i lyset af den humanitære folkeret, der er lex specialis.

Sammenfattende kan det siges om ICJ's praksis, at der synes at kunne spores en udvikling fra, at relationen mellem humanitær folkeret og menneskeret alene udtrykkes som en lex specialis-relation, til at forholdet nu opfattes som mere nuanceret og dermed også kompliceret, herunder at de to regelsæt kan fungere sideløbende og komplementere hinanden.

ICJ har således fastslået, at der ikke er nogen entydig formel for, hvordan samspilsproblemer mellem de to regelsæt skal løses, og ICJ har ikke givet vejledning i eller opstillet retningslinjer for, hvordan konkrete samspilsproblemer skal løses. Dette spørgsmål er i vidt omfang blevet overladt til de retsanvendende myndigheder, herunder forsvaret, og til den juridiske litteratur.

Walter Kälin har udbygget og præciseret ICJ's tredeling. Han finder, at samspillet konkret kan udmønte sig på tre følgende måder:11 

For det første kan der være situationer, hvor den humanitære folkeret fungerer som lex specialis i forhold til fortolkningen og udfyldning af visse brede og upræcise standarder i menneskerettighederne, f.eks. spørgsmålet om, hvornår noget er "vilkårligt", eller hvornår stater legitimt kan foretage begrænsninger i de rettigheder, som rummer en sådan mulighed. Det synes at være situationen i Nuclear Weapons-sagen og i sagen vedrørende den israelske mur.

For det andet kan der være situationer, hvor menneskerettighederne komplementerer den humanitære folkeret. Det vil navnlig være i tilfælde, hvor den humanitære folkeret ikke regulerer spørgsmålet eller alene gør det på en meget overordnet facon.

Endelig kan der være tilfælde, hvor den humanitære folkeret og menneskerettighederne skal anvendes kumulativt. I disse situationer, hvor forholdet både reguleres af menneskerettighederne og af den humanitære folkeret, skal stater leve op til forpligtelserne i begge regelsæt. Der er altså tale om sideløbende forpligtelser, der supplerer hinanden. Det synes at være tilfældet i DRC v. Uganda-sagen. Kälin nævner som eksempel artikel 6, stk. 2, i FN's Konvention om Civile og Politiske Rettigheder, hvorefter en dødsdom kun må idømmes for de groveste forbrydelser i overensstemmelse med den lovgivning, som var gældende på det tidspunkt, da forbrydelsen blev begået. Videre følger det af bestemmelsen, at en dødsstraf kun kan fuldbyrdes i henhold til en endelig dom afsagt af en kompetent domstol. Den humanitære folkeret indeholder ikke lignende garantier. Derimod følger det af artikel 101 i den tredje Genève-konvention, at en dødsdom tidligst kan fuldbyrdes efter udløbet af et tidsrum på mindst 6 måneder fra dommens afsigelse.

Som endnu et eksempel på en sideløbende og kumulativ anvendelse af menneskeret og humanitær folkeret kan nævnes kapitel 32 i den Internationale Røde Kors Komités (ICRC's) nylige sædvaneretsstudie om fundamentale garantier for civile under væbnet konflikt. Ved fastlæggelsen af indholdet af disse fundamentale garantier inddrages både humanitær folkeret og menneskeretlige instrumenter og standarder samt praksis fra menneskerettighedsorganer.12 

Denne tredeling forekommer at være en nyttig systematisering af og analyseramme for, hvordan det konkrete samspil mellem menneskeret og humanitær folkeret forløber. Men det er åbenbart, at det stadigt vil være tvivlsomt, hvordan konkrete samspilsproblemer skal løses. For eksempel vil det utvivlsomt være vanskeligt at afgøre i situationer, hvor et forhold reguleres af både menneskeret og humanitær folkeret, om der i så fald er tale om en lex specialis anvendelse (kategori 1) eller en kumulativ anvendelse (kategori 3). Skal menneskerettighederne - i det omfang det er muligt - altid fortolkes i overensstemmelse med den humanitære folkeret? Og hvad med situationer, hvor der er direkte modstrid mellem standarderne i de to regelsæt?

Afklaringen af, hvordan samspillet konkret skal udmøntes, synes således i høj grad at måtte bero på en konkret vurdering af, dels hvilken regel der er tale om, dels hvilken kontekst den anvendes i. Følgende parametre vil kunne være retningsgivende:

• Hvilket regelsæt regulerer det pågældende forhold mest indgående og detaljeret?13 
• Er der tale om en situation på "slagmarken", hvor der foregår egentlige kamphandlinger, eller en situation fjernt fra "slagmarken"?14 
• Kan regelsættene på fornuftig og effektiv vis supplere hinanden?15 

3. Gælder menneskerettighederne ekstraterritorialt?

3.1. Territoriale og ekstraterritoriale væbnede konflikter

I situationer, hvor den væbnede konflikt foregår på den pågældende stats eget territorium, er der ikke tvivl om, at menneskerettighederne finder anvendelse. Under interne væbnede konflikter reguleret af den fælles artikel 3 i Genève-konventionerne og eventuelt Tillægsprotokol II af 1977 vedrørende beskyttelse af ofre i ikke-internationale væbnede konflikter er udgangspunktet således, at staten både er forpligtet af humanitær folkeret og af menneskeret. Det udgangspunkt bekræftes i præamblen til Tillægsprotokol II:

"Recalling furthermore that international instruments relating to human rights offer a basic protection for the human person."16 

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har i en række sager bl.a. i forbindelse med den interne væbnede russiske konflikt i Tjetjenien taget stilling til klager over brud på den Europæiske Menneskerettighedskonvention og dømt Rusland, jf. bl.a. Isayeva-sagen.17 

Tilsvarende må det antages, at en stat er forpligtet af menneskerettighederne i det omfang en international væbnet konflikt - dvs. en væbnet konflikt mellem to stater - udspiller sig på den pågældende stats territorium, og staten fortsat har kontrol over området og ikke har derogeret fra de menneskeretlige forpligtelser. Det forhold, at menneskerettighederne ikke er nævnt i præamblen til Tillægsprotokol I, kan ikke antages at ændre herved, jf. note 16.

Mere tvivlsomt bliver det imidlertid i situationer, hvor den væbnede konflikt foregår uden for den pågældende stats eget territorium bl.a. i situationer, der har karakter af internationale væbnede konflikter. Forpligter menneskerettighederne stater i sådanne situationer, hvor de agerer ekstraterritorialt uden for eget territorium? Eller med andre ord, hvad er menneskerettighedernes anvendelsesområde ratione loci?

Mens den almindelige folkeret traditionelt regulerer det horisontale forhold mellem stater, så regulerer menneskerettighederne det vertikale forhold mellem en stat og dens indbyggere. Det forhold, som har påkaldt sig øget opmærksomhed i de senere år, er det diagonale forhold: nemlig forholdet mellem en stat A og indbyggerne i en anden stat B, herunder spørgsmålet om, hvorvidt stat A's menneskeretlige forpligtelser også forpligter staten, når den agerer i stat B.

Det overordnede udgangspunkt er, at menneskerettighederne forpligter stater i relation til alle personer, der befinder sig inden for statens "jurisdiktion", jf. bl.a. artikel 1 i den Europæiske Menneskerettighedskonvention, artikel 2, stk. 1, i FN's Konvention om Civile og Politiske Rettigheder samt artikel 2, stk. 1, i FN's Torturkonvention. Spørgsmålet er imidlertid, hvorledes begrebet "jurisdiktion" skal fortolkes.18 

Visse stater argumenterer for en snæver fortolkning af "jurisdiktion" og er af den opfattelse, at stater kun er bundet af menneskeretlige forpligtelser, når de agerer på eget territorium. Således er det velkendt, at bl.a. USA ikke accepterer, at menneskerettighederne forpligter USA uden for USA's territorium.

Nyere praksis fra stater og fra judicielle prøvelsesorganer peger imidlertid på en anden fortolkning og forståelse af bestemmelsen, der åbner for ekstraterritorial anvendelse. Nedenfor gennemgås de situationer, hvor EMD, FN's Menneskerettighedskomité og FN's Torturkomité har fundet, at henholdsvis EMRK, FN's Konvention om Civile og Politiske Rettigheder og FN's Torturkonvention har ekstraterritorial anvendelse.

3.2. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har i flere sager - mest udførligt i Bankovic-sagen - udtalt, at EMRK primært finder anvendelse inden for deltagerstaters eget territorium. Men Domstolen har anerkendt to undtagelser hertil:

For det første når en stat udøver effektiv overordnet kontrol med et område/territorium på en anden stats territorium f.eks. i form af en besættelse.

For det andet når en stat udøver kontrol og myndighed over personer på en anden stats territorium. Der kan f.eks. være tale om repræsentanter fra en stat, der pågriber og tilbageholder personer i en anden stat.

Disse to undtagelser er nævnt i EMD's afgørelse i Bankovic-sagen,19  samt bekræftet og uddybet i Domstolens senere afgørelser i Öcalan-sagen, Issa-sagen og Saddam Hussein-sagen.20  I Issa-sagen fastslog Domstolen, at i ekstraordinære situationer kan handlinger, som stater foretager uden for eget territorium, godt anses for at være "within their jurisdiction" i EMRK artikel 1's forstand. Domstolen beskriver de to situationer således:

"A State's responsibility may be engaged where, as a consequence of military action - whether lawful or unlawful - that State in practice exercises effective control of an area situated outside its national territory. The obligation to secure, in such an area, the rights and freedoms set out in the Convention derives from the fact of such control, whether it be exercised directly, through its armed forces, or through a subordinate local administration.

Moreover, a State may also be held accountable for violation of the Convention rights and freedoms of persons who are in the territory of another State but who are found to be under the former State's authority and control through its agents operating - whether lawfully or unlawfully - in the latter State. Accountability in such situations stems from the fact that Article 1 of the Convention cannot be interpreted so as to allow a State party to perpetrate violations of the Convention on the territory of another State, which it could not perpetrate on its own territory."21  (Mine fremhævninger).

Det har været diskuteret, om EMRK også kan finde anvendelse ekstraterritorialt i situationer, hvor en deltagerstat ikke udøver effektiv kontrol over hverken område eller personer på en anden stats territorium, men ikke desto mindre er ansvarlig for, at der sker brud på de pågældende personers rettigheder efter konventionen. Således bl.a. i Bankovic-sagen der vedrørte NATO's bombning af en serbisk radio- og fjernsynsstation i Beograd som led luftangreb under Kosovo-konflikten. Som følge af bombningen af bygningen blev 16 personer dræbt og andre 16 personer såret. Slægtninge til de dræbte og sårede indbragte de 17 NATO-medlemsstater, som havde tiltrådt EMRK, for Domstolen. Bombningerne var udført uden for de indklagede staters territorium, og det afgørende spørgsmål var derfor, om forholdet kunne anses for at være sket inden for de indklagede medlemsstaters jurisdiktion i overensstemmelse med artikel 1, og om konventionen dermed fandt anvendelse. Domstolen afviste, at EMRK fandt anvendelse ekstraterritorialt i en sådan situation.

Praksis fra EMD viser således, at EMRK som udgangspunkt kun finder anvendelse inden for deltagerstaternes eget territorium. Konventionen kan undtagelsesvis finde anvendelse ekstraterritorialt i situationer, hvor deltagerstater udøver egentlig kontrol med et område eller med personer på en anden stats territorium. Disse to undtagelser behandles nærmere nedenfor.

Overordnet effektiv kontrol med et område

Domstolen har udvist betydelig tilbageholdenhed med at statuere, at en stat udøver overordnet effektiv kontrol over et område på en anden stats territorium. Det er hidtil sket i sager, der har involveret en meget høj grad af "effektiv overordnet kontrol", jf. de egentlige invasions- og besættelsessager vedrørende det nordlige Cypern.22  Disse tilfælde minder om situationer, der ville blive betegnet som besættelse efter den humanitære folkeret, jf. herved artikel 42 i reglementet til den IV. Haager-konvention af 1907, hvor besættelse defineres:

"Territory is considered occupied when it is actually placed under the authority of the hostile army. The occupation extends only to the territory where such authority has been established and can be exercised."

Efter den humanitære folkeret er der altså tale om en besættelse, når en stat udøver effektiv militær kontrol med et område på en anden stats territorium.

Nyere praksis fra EMD indikerer, at selv en mindre intensiv form for kontrol over et område ("decisive influence") kan bevirke, at forholdet anses for at falde ind under den kontrollerende stats jurisdiktion i EMRK artikel 1's forstand.  I Ilascu-sagen opstod spørgsmålet, om Rusland udøvede en sådan kontrol med et område - MRT - i Moldova, at Rusland kunne holdes ansvarlig for brud på EMRK begået i det pågældende område. Det fandt EMD var tilfældet, idet den lagde til grund, at "the "MRT", set up in 1991-1992 with the support of the Russian Federation, vested with organs of power and its own administration, remains under the effective authority, or at the very least under the decisive influence, of the Russian Federation, and in any event that it survives by virtue of the military, economic, financial and political support given to it by the Russian Federation"23  (Min fremhævning).

Jurisdiktion på baggrund af kontrol over et område på en anden stats territorium kan således opstå ikke alene ved invasion og besættelse af området - og dermed tilstedeværelse af en større militærstyrke - men også ved en betydeligt mindre indgribende indsats. Det kan f.eks. være ved at en stat, primært fra eget territorium (Rusland havde dog ca. 2000 soldater tilbage fra Sovjet-tiden til stede i MRT-regionen), øver afgørende politisk og administrativ indflydelse på et område på en anden stats territorium.

Det er bemærkelsesværdigt, at mens begrebet "effektiv kontrol" under den humanitære folkeret i afgørende grad knytter sig til, om en stat udøver effektiv militær kontrol over en anden stats territorium, så forekommer begrebet væsentligt bredere i menneskeretten, idet det her ikke alene knytter sig til militær kontrol, men også til, om en stat på anden vis øver afgørende politisk og administrativ indflydelse på en anden stat. Menneskerettighederne synes i denne henseende at have et bredere anvendelsesområde end den humanitære folkeret.

Ikke desto mindre må det konkluderes, at stater kun helt undtagelsesvis udøver en så effektiv kontrol med et område på en anden stats territorium, at EMRK finder anvendelse ekstraterritorialt.

Såfremt en stats ekstraterritoriale jurisdiktion er baseret på effektiv overordnet kontrol over et område/territorium, indikerer praksis fra EMD, at den kontrollerende stat efter omstændighederne indtræder i territorialstatens menneskeretlige forpligtelser på det kontrollerede område.24  Det vil sige, at den kontrollerende stat har den fulde forpligtelse (positive og negative) til at respektere og sikre enhver persons rettigheder og friheder efter de menneskeretlige standarder (som den kontrollerende stat har ratificeret) i det kontrollerede område. Den kontrollerende stat vil således også være ansvarlig for menneskeretsbrud, som ikke direkte kan henregnes til den kontrollerende stat, herunder f.eks. menneskeretsbrud som udføres af lokale myndigheder i territorialstaten, jf. til illustration EMD's afgørelser i sagerne vedrørende den tyrkiske besættelse af det nordlige Cypern.25 

EMD synes herved at operere med en lavere standard for henregnelse, end den der anvendes af Den International Domstol, ICJ, og som er gengivet i 8 i Den Internationale Lovkommissions udkast om statsansvar,26  hvorefter en handling kun kan henregnes til en stat, såfremt den er udført under statens instruktion, direktion eller kontrol.27 

Kontrol og myndighed over personer

Spørgsmålet er, hvor meget der skal til, for at en person kommer under en anden stats kontrol og myndighed. Er faktisk kontrol nok, eller skal der mere til, f.eks. en juridisk relation? Faktisk kontrol synes at være nok. EMD og den tidligere Europæiske Menneskerettighedskommission (EMK) har taget stilling til spørgsmålet i en række sager. Sagerne kan groft inddeles i to kategorier: en vedrørende ambassader og konsulater; og en vedrørende arrest og tilbageholdelse af personer på en anden stats territorium.

For så vidt angår den første kategori af sager, har EMD og EMK fastslået, at i det omfang en stat via sin repræsentation i en anden stat udøver autoritet og kontrol over derværende personer, kan det bevirke, at forholdet falder ind under EMRK.28  Til illustration kan nævnes sagen VM v. Denmark fra 1992. Sagen vedrørte en klage fra en østtysk statsborger over, at den danske ambassadør i Østtyskland havde udleveret ham til det østtyske politi fra den danske ambassade, hvor han havde søgt tilflugt med henblik på at opnå indrejse i Vesttyskland.

"In the present case the Commission is satisfied that the acts of the Danish ambassador complained of affected persons within the jurisdiction of the Danish authorities within the meaning of Article 1 of the Convention."29 

Den anden kategori af sager, hvor konventionsorganerne har fundet, at en deltagerstat udøver "myndighed og kontrol over en person" på en anden stats territorium - med den følge at EMRK finder anvendelse - er sager, hvor repræsentanter for en stat tilbageholder, fængsler eller bortfører personer på en anden stats territorium.30 

Britiske domstole har endvidere taget stilling til disse spørgsmål i en nylig sag, hvor 6 irakere blev slået ihjel af britiske styrker i Irak. Domstolene fandt, på baggrund af en udførlig analyse af praksis fra EMD, at britiske styrker ikke udøvede en sådan grad af effektiv overordnet kontrol over området i det sydlige Irak, at EMRK fandt anvendelse. For så vidt angår de fem irakere, som blev slået ihjel "på åben gade" i en irakisk landsby under træfninger med de britiske styrker i forbindelse med deres normale patruljering, fandt domstolene endvidere, at de pågældende personer ikke var under de britiske styrkers "kontrol og myndighed". Forholdet var således ikke under britisk jurisdiktion i EMRK artikel 1's forstand og Storbritannien derfor ikke forpligtet af konventionen i relation til de fem irakiske statsborgere.31 

Derimod for så vidt angår den sidste iraker (Baha Mousa) - som briterne tog med og tilbageholdt i en britisk militærlejr, og som blev konstateret død efter et par dages ophold i lejren - fandt den britiske domstol, at han på dødstidspunktet var under britisk "kontrol og myndighed". Forholdet var derfor inden for britisk jurisdiktion og Storbritannien i dette tilfælde bundet af forpligtelserne i EMRK.32 

Dommen blev stadfæstet af en britisk appeldomstol i december 2005.33  Appeldomstolen går for så vidt videre, idet den ikke kræver, at den pågældende person skal være tilbageholdt i britisk fængsel eller militærlejr, men alene at den pågældendes frihed tilsigtet og effektivt er begrænset, jf. "if troops deliberately and effectively restrict someone's liberty he is under their control".34 

Er en deltagerstats jurisdiktion baseret på kontrol og myndighed med personer på en anden stats territorium, synes staten alene at være forpligtet (negativt) til ikke at begå brud på de pågældendes rettigheder efter EMRK. Derimod er staten ikke menneskeretligt forpligtet over for personer på territoriet, som ikke er i dens kontrol og myndighed.

Endelig skal det fremhæves, at EMD's obiter dictum udtalelse i Bankovic-sagen fra 2001 om, at EMRK grundlæggende er en regional konvention, der alene finder anvendelse inden for det europæiske område ("espace juridique"), ikke længere kan lægges til grund.35  Domstolens afgørelser i de efterfølgende sager - Issa-, Öcalan- og Saddam Hussein-sagerne - der vedrører spørgsmålet om EMRK's anvendelse i Irak og Kenya (Öcalan-sagen), viser klart, at konventionen kan finde anvendelse på handlinger uden for europæisk område.

3.3. FN's Konvention om Civile og Politiske Rettigheder

FN's Menneskerettighedskomité har gentagne gange fastslået, at FN's Konvention om Civile og Politiske Rettigheder forpligter stater, når de agerer uden for eget territorium. Det fremgår af komiteens "General Comment" fra 2004:

"A State party must respect and ensure the rights laid down in the Covenant to anyone within the power or effective control of that State Party, even if not situated within the territory of the State Party."36 

Ved komiteens vurdering af USA's tredje periodiske rapport i 2006 blev spørgsmålet ligeledes drøftet. Fra USA's side blev det anført, at både ordlyden af konventionsteksten (artikel 2, stk. 1) og forhandlinger og forarbejder til teksten klart viser, at det ikke har været hensigten at tillægge konventionen ekstraterritorial anvendelse.37    Komiteen tager ikke direkte stilling til de USA's anbringender, men anbefaler, at USA revurderer sin opfattelse og fortolker konventionen "in good faith" i overensstemmelse med "the ordinary meaning to be given to its terms in their context, including subsequent practice, and in the light of its object and purpose."38 

Mens der fra USA's side lægges særlig vægt på en tekstnær fortolkning af bestemmelsen støttet af bestemmelsens forarbejder, så synes Menneskerettighedskomiteens fortolkning i særlig grad at være baseret på en formålsfortolkning støttet af efterfølgende praksis vedrørende traktatens anvendelse.39 

Den Internationale Domstol tog i 2004 i sagen vedrørende den israelske mur stilling til, om CCPR forpligter Israel i de besatte områder. ICJ fastslår indledningsvis:

"The Court would observe that, while the jurisdiction of States is primarily territorial, it may sometimes be exercised outside the national territory. Considering the object and purpose of the International Covenant on Civil and Political Rights, it would seem natural that, even when such is the case, States parties to the Covenant should be bound to comply with its provisions."40 

Domstolen anfører herefter, at den ekstraterritoriale anvendelse af CCPR er i overensstemmelse med Menneskerettighedskomitéens faste praksis på området og udtaler meget generelt:

"In conclusion, the Court considers that the International Covenant on Civil and Political Rights is applicable in respect of acts done by a State in the exercise of its jurisdiction outside its own territory."41 

Udtalelsen giver således ikke megen vejledning om, under hvilke omstændigheder og i hvilke situationer ICJ finder, at menneskerettighedskonventioner skal have ekstraterritorial anvendelse.

3.4. FN's Torturkonvention

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (artikel 1) og FN's Konvention om Civile og Politiske Rettigheder (artikel 2, stk. 1) er begge konstrueret på den måde, at de i én indledende artikel afgrænser konventionernes - og de heri indeholdte rettigheders - anvendelsesområde ratione loci. Derefter beskrives i de efterfølgende artikler en række materielle rettigheder, som tilkommer personer, der befinder sig inden for konventionernes anvendelsesområde. Anvendelsesområdet ratione loci for de materielle bestemmelser i konventionerne er således altid ens.

Modsat i FN's Torturkonvention. Denne konvention adskiller sig for det første fra de to foregående konventioner ved, at den ikke tillægger personer rettigheder, men derimod pålægger stater en række forpligtelser. Mens EMRK og CCPR forpligter stater negativt til ikke at foretage indgreb i de opregnede rettigheder, så går Torturkonventionen videre, idet den i en række henseender eksplicit pålægger stater positive forpligtelser til at foretage visse handlinger, f.eks. at undersøge påstande om tortur, at tilbageholde og retsforfølge personer under mistanke for tortur, mv.42 

For det andet adskiller Torturkonventionen sig ved, at spørgsmålet om anvendelsesområdet ratione loci er reguleret i de enkelte materielle bestemmelser i konventionen. Der er således ikke en fælles ensartet afgrænsning af bestemmelsernes anvendelsesområde i en indledende artikel.

Gennemgås de enkelte materielle bestemmelser i Torturkonventionen, ses det, at den fremherskende afgrænsning af anvendelsesområdet ratione loci for de enkelte rettigheder er "territorium under statens jurisdiktion", jf. artiklerne 2, 5, 7, 11, 12, 13 og 16. I en bestemmelse - artikel 6 - afgrænses anvendelsesområdet alene til deltagerstaters eget "territorium".43  Endelig er der i konventionen en række bestemmelser, der ikke indeholder nogen afgrænsning baseret på territorium eller jurisdiktion - og ej heller en kombination af disse, jf. artiklerne 3, 4, 8, 9, 10, 14 og 15.

Det fremgår af forarbejderne til konventionen, at det var hensigten, at de bestemmelser, der afgrænser anvendelsesområdet til "territorium under statens jurisdiktion", også skulle kunne finde anvendelse ekstraterritorialt, såfremt staten udøver effektiv kontrol med et område.44  Denne opfattelse er senere blevet bekræftet af FN's Torturkomité bl.a. i forbindelse med dens vurdering af de periodiske rapporter fra Israel, hvor komitéen har udtalt, at "the practice of administrative detention in the Occupied Territories, should be reviewed in order to ensure its conformity with article 16".45  Bestemmelsen indeholder termen "territorium under statens jurisdiktion".

Derimod ses hverken kommentarerne til FN's Torturkonvention eller anden litteratur om konventionen at give nogen forklaring på, hvorfor en enkelt bestemmelses anvendelsesområde (artikel 6) er begrænset til statens "territorium", eller hvorfor anvendelsesområdet slet ikke er præciseret i en række andre bestemmelser.

Under alle omstændigheder kan det konkluderes, at det ikke er muligt generelt at udtale sig om Torturkonventionens ekstraterritoriale anvendelsesområde, idet dette varierer fra bestemmelse til bestemmelse. Artikel 6 forpligter åbenbart kun staten på eget territorium. Bestemmelser, der anvender termen "territorium under statens jurisdiktion", må antages at skulle finde anvendelse ekstraterritorialt, såfremt staten udøver effektiv kontrol over områder, og formentlig også når staten alene udøver kontrol og myndighed med personer på en anden stats territorium.

For de bestemmelser, der ikke indeholder en præcisering af anvendelsesområdet, er svaret mere tvivlsomt, og det må bero på en konkret vurdering og analyse af den pågældende bestemmelse. Med hensyn til forbuddet i artikel 3 mod at tilbagesende/overføre personer til en stat, hvor de kan være i risiko for at blive udsat for tortur, har FN's Torturkomité ved vurderingen af statsrapporter fra Storbritannien og USA fastslået, at forbuddet også forpligter stater, når de agerer uden for eget territorium og har personer under deres kontrol og myndighed.46 

På tilsvarende vis har FN's Menneskerettighedskomité ved vurderingen af USA's statsrapport i 2006 udtrykt bekymring over USA's opfattelse, at forbuddet mod at overgive personer til tortur i artikel 7 i CCPR ikke forpligter USA uden for USA's territorium.47 

3.5. Sammenfatning

Sammenfattende må det konkluderes, at det efter afgørelser fra såvel internationale som nationale domstole og menneskerettighedsorganer ikke kan antages, at menneskerettighedskonventioners anvendelse generelt afskæres, når stater agerer uden for eget territorium. Udøver en stat effektiv overordnet kontrol med et område eller kontrol og myndighed over personer på en anden stats territorium, er den forpligtet af ratificerede menneskeretlige forpligtelser, herunder den Europæiske Menneskerettighedskonvention, FN's Konvention om Civile og Politiske Rettigheder samt de fleste bestemmelser i FN's Torturkonvention.

Der er imidlertid forskel på, hvordan menneskerettighederne forpligter stater ekstraterritorialt. Det afhænger af, om deltagerstaten udøver kontrol over et område eller 'alene' kontrol og myndighed over personer. Såfremt en stat udøver effektiv overordnet kontrol over et område på en anden stats territorium, overtager den kontrollerende stat efter omstændighederne territorialstatens menneskeretlige forpligtelser på det kontrollerede område og har dermed ansvaret for at sikre enhver persons rettigheder og friheder efter de menneskeretlige standarder (negativt og positivt), som den kontrollerende stat har ratificeret.

Udøver en stat kun kontrol og myndighed over personer på en anden stats territorium, er den kontrollerende stat "alene" forpligtet til ikke at begå brud på de kontrollerede personers menneskerettigheder (negativt) som ratificeret af den kontrollerende.

Det skal understreges, at de menneskeretlige instrumenter, som den kontrollerende stat kan blive forpligtet af, er de instrumenter, som den kontrollerende stat har ratificeret. Det er i den forbindelse uden betydning, hvilke menneskeretlige instrumenter territorialstaten har ratificeret. Man kan således forestille sig, at en person, der befinder sig i et kontrolleret område i territorialstaten, principielt vil kunne opnå en bedre international menneskerettighedsbeskyttelse end en person, der befinder sig i territorialstaten, men uden for kontrolleret område. Tilsvarende vil en person i territorialstaten, der frihedsberøves af en kontrollerende stat, principielt kunne opnå en bedre menneskeretsbeskyttelse end en person, der frihedsberøves af territorialstaten. Det kan være tilfældet, når den kontrollerende stat har ratificeret menneskerettighedsinstrumenter, som territorialstaten ikke har ratificeret.

4. Konsekvenser for danske styrker

Efter i de foregående afsnit at have konstateret, at menneskerettighederne kan finde anvendelse under væbnet konflikt, samt når stater agerer uden for eget territorium, opstår spørgsmålet, hvad konsekvenserne er af dette for de danske styrker, som opererer bl.a. i Irak og Afghanistan.

4.1. Har styrkerne kontrol over områder eller personer?

Det kan nok umiddelbart udelukkes, at den beskedne grad af kontrol, som danske styrker udøver over områder, de opererer i, i såvel Irak som Afghanistan, er nok til, at Danmark kan siges at udøve effektiv overordnet kontrol over et område, således som dette begreb er blevet fortolket og præciseret af EMD. Danmark har derfor ikke overtaget de menneskeretlige forpligtelser i de pågældende områder og vil derfor ikke have en generel forpligtelse til at sikre befolkningens menneskerettigheder (negativt og positivt).

Derimod kan det bestemt ikke udelukkes, at danske styrker vil kunne udøve en sådan kontrol og myndighed over personer i f.eks. Irak og Afghanistan, at danske styrker er bundet af Danmarks menneskeretlige forpligtelser i relation til de pågældende personer. Det kan bl.a. være tilfældet i forbindelse med kortvarig tilbageholdelse af personer inden frigivelse eller overdragelse til andre magter.48  Danske styrker vil således skulle sikre, at de kontrollerede personer ikke udsættes for brud på bl.a. EMRK, FN's Konvention om Civile og Politiske Rettigheder samt en række bestemmelser i FN's Torturkonvention. Menneskerettighederne vil kunne få betydning på forskellig vis, alt efter om der er tale om en væbnet konflikt (afsnit 4.3), eller det ikke er tilfældet (4.2).

4.2. Konsekvenser for danske styrker, når der ikke er tale om en væbnet konflikt

Det fremgår af den fælles artikel 2 til Genève-konventionerne, at konventionerne finder anvendelse under væbnet konflikt og under hel eller delvis besættelse.

Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en væbnet konflikt, afgøres ud fra omfanget og intensiteten af kamphandlingerne. Enkeltstående optøjer og sporadiske isolerede kamphandlinger er ikke nok til, at der er tale om en væbnet konflikt. Afgørelsen baserer sig på en vurdering af de konkrete faktiske omstændigheder. Det er ikke i sig selv afgørende, at en konflikt karakteriseres som en væbnet konflikt af kompetente internationale organisationer og organer, herunder af FN's Sikkerhedsråd, eller af de i konflikten involverede parter. Men det kan være retningsgivende.49 

Besættelse defineres som nævnt ovenfor i afsnit 3.2 i artikel 42 i reglementet til den IV. Haager-konvention af 1907.

I tilfælde, hvor der ikke er tale om en væbnet konflikt eller en besættelse, er forholdet ikke reguleret af den humanitære folkeret. Der kan derfor være en række situationer, hvor danske styrker udøver kontrol og myndighed over personer uden for dansk territorium, hvor de danske styrker er bundet af menneskeretlige forpligtelser, men ikke af den humanitære folkeret.

Om Irak og Afghanistan er det den fremherskende opfattelse, herunder også det danske Forsvarsministeriums, at der nu er tale om suveræne stater, som har anmodet det internationale samfund, heriblandt Danmark, om at "støtte [lokale myndigheder] med at udbrede sin myndighedsudøvelse og opretholdelse af sikkerheden".50  Efter denne opfattelse er der således hverken tale om en væbnet konflikt eller en besættelse.51  I disse situationer finder den humanitære folkeret ikke anvendelse, og danske styrker, der udøver kontrol og myndighed over personer, er derfor alene forpligtet af Danmarks menneskeretlige forpligtelser i relation til behandlingen af de pågældende.

Menneskerettighederne kan især få betydning i tre henseender:

• De standarder, danske styrker skal agere i henhold til
• Overvågning af menneskeretlige organer
• Erstatning og oprejsning

Standarderne

Menneskerettighederne vil kunne supplere det retlige grundlag, som de danske styrker opererer under i udlandet.52  Personer, der befinder sig under dansk kontrol og myndighed, skal behandles i overensstemmelse med Danmarks menneskeretlige forpligtelser i bl.a. EMRK, CCPR og FN's Torturkonvention.

Det skal imidlertid erindres, at menneskerettighederne - modsat de ofte meget præcise bestemmelser i den humanitære folkeret - er ganske upræcise standarder. Upræcise standarder, der endda ofte selv åbner for, at der kan foretages proportionale begrænsninger i rettighederne i det omfang, det er nødvendigt af hensyn til bl.a. den nationale sikkerhed, jf. bl.a. EMRK artiklerne 8, 9, 10 og 11. Fortolkningen af menneskerettighederne er derfor i vidt omfang afhængig af den kontekst og de faktiske omstændigheder, hvorunder de finder anvendelse. Derfor er det langt fra givet, at praksis fra menneskeretlige monitoreringsorganer - der oftest baserer sig på fredstidssituationer på deltagerstaters eget territorium - direkte vil kunne overføres til situationer, hvor stater agerer uden for eget territorium.

Overvågning

Det forhold, at menneskerettighederne finder anvendelse, har endvidere den konsekvens, at menneskeretlige monitoreringsorganer kan overvåge, om danske styrker i udlandet lever op til Danmarks menneskeretlige forpligtelser.

Således er der mulighed for, at personer, der i f.eks. Afghanistan eller Irak har været under dansk kontrol og myndighed, og som mener, at danske styrker har brudt deres menneskerettigheder, kan indbringe en individuel klage til EMD, til FN's Menneskerettighedskomité eller til FN's Torturkomité, jf. henholdsvis artikel 34 i EMRK, artikel 5 i Tillægsprotokol II af 1989 til CCPR og artikel 19 i FN's Torturkonvention.

Derudover vil Danmark i forbindelse med de periodiske rapporteringer til bl.a. FN's Menneskerettighedskomité og FN's Torturkomité, jf. henholdsvis artikel 40 i CCPR og artikel 19 i FN's Torturkonvention, nærmere skulle redegøre for danske styrkers ageren i udlandet, jf. herved den meget indgående vurdering begge komitéer har foretaget af amerikanske og britiske styrkers ageren i udlandet i forbindelse med komiteernes gennemgang af disse to landes periodiske rapporter, jf. ovenfor afsnit 3.3 og 3.4.   

Erstatning og oprejsning

Menneskerettighederne tillægger det pågældende offer en direkte og eksegibel ret til erstatning og oprejsning. Det fremgår således af artikel 14 i FN's Torturkonvention, at

"enhver deltagende stat skal i sit retssystem sikre, at et offer for en torturhandling opnår oprejsning og har en eksegibel ret til rimelig og tilstrækkelig erstatning og herunder midler til en så fuldstændig rehabilitering som mulig. I tilfælde af et offers død som følge af en torturhandling, skal de, som han har forsørgerpligt overfor, være berettiget til erstatning."

I Burgers og Danelius anføres det, at bestemmelsen forpligter stater til i national ret at etablere en egentlig juridisk ret til erstatning. Det er således ikke tilstrækkeligt, at erstatning kan ydes ex gratia.53 

EMD har i flere sager vedrørende brud på forbuddet mod tortur i artikel 3 udtalt, at der i kravet om effektive retsmidler bl.a. ligger muligheden for at blive tilkendt erstatning, herunder også for ikke-økonomisk skade.54 

Personer, der befinder sig under danske styrkers kontrol og myndighed i udlandet, og hvis rettigheder efter bl.a. EMRK, CCPR og FN's Torturkonvention bliver brudt, vil således efter omstændighederne skulle have en direkte og eksegibel ret til erstatning fra danske myndigheder.

4.3. Konsekvenser for danske styrker, når der er tale om en væbnet konflikt

I situationer, hvor der er tale om en væbnet konflikt eller en besættelse, vil danske styrker, der har personer under sin kontrol og myndighed, være forpligtet af såvel den humanitære folkeret som af menneskerettighederne.

Standarderne

Det forhold, at begge regelsæt finder anvendelse, fører til yderligere usikkerhed om, hvilke standarder danske soldater skal agere i henhold til, idet der i en række henseender er betydelig forskel på standarderne i den humanitære folkeret og i menneskeretten. Særligt indeholder menneskerettigheder - sådan som de fortolkes af de menneskeretlige monitoreringsorganer - en række processuelle garantier, som på flere områder går betydeligt videre, end det kendes fra den humanitære folkeret. Til illustration kan nævnes to rettigheder, som kan være særlig relevante i relation til danske styrkers eventuelle tilbageholdelse af personer: retten til ikke at blive udsat for vilkårlig frihedsberøvelse og retten til ikke at blive udsat for tortur og anden umenneskelig behandling.

I relation til frihedsberøvelse er der forskel på, af hvilke grunde personer kan frihedsberøves. Efter den humanitære folkeret kan personer frihedsberøves, såfremt - og så længe - de udgør en sikkerhedsrisiko. Det vil som udgangspunkt ikke være muligt efter menneskeretten, jf. EMRK artikel 5 og CCPR artikel 9.

Derudover indeholder menneskerettighederne en række processuelle garantier med henblik på at overvåge frihedsberøvelsen og begrænse risikoen for vilkårlig frihedsberøvelse.55  Garantier som ikke kendes i samme omfang i den humanitære folkeret. Det drejer sig bl.a. retten til at blive informeret om grundene til frihedsberøvelse;  retten til at få frihedsberøvelsens lovlighed prøvet af en domstol (habeas corpus); retten til ufortøvet at blive stillet for en dommer samt endelig retten til at konsultere og blive bistået af en advokat.

Tilsvarende i relation til torturområdet, jf. EMRK artikel 3, CCPR artikel 7 og 10 samt FN's Torturkonvention, er der i flere henseender afgørende forskel på de standarder, der gælder efter menneskeretten og efter den humanitære folkeret, bl.a. i relation til hvordan tortur defineres, og hvordan tortur skal efterforskes og retsforfølges. For så vidt angår efterforskning af tortur kræver menneskerettighederne, at der gennemføres en undersøgelse ved mistanke om, at der er sket brud på rettigheden. Det fremgår bl.a. af artikel 12 i FN's Torturkonvention, der forpligter stater til hurtigt at iværksætte en upartisk undersøgelse i ethvert tilfælde, hvor der er rimelig grund til at antage, at en torturhandling er begået på noget territorium under dens jurisdiktion. Tilsvarende følger det af artikel 13, at enhver person, som hævder at have været udsat for tortur, har ret til at klage til og få sin sag undersøgt hurtigt og upartisk af deltagerstatens kompetente myndigheder.

Praksis fra menneskeretlige monitoreringsorganer, herunder navnlig fra EMD, har endvidere fastlagt en række yderligere processuelle krav til gennemførelsen af sådanne undersøgelser, herunder at

• Undersøgelsen skal være officiel
• Den skal iværksættes og afsluttes hurtigst muligt og uden unødig forsinkelse
• Den skal være uafhængig både formelt og praktisk af de personer og forhold, der undersøges
• Den skal være åben over for offentligheden og inddrage nært pårørende
• Den skal være effektiv i den forstand, at den kan lede til, at ansvarlige personer retsforfølges.56 

Selv særligt risikofyldte eller farlige sikkerhedsforhold kan ikke begrunde, at der slækkes på disse krav til gennemførelse af sådanne undersøgelser.57 

Tilsvarende krav kendes ikke fra den humanitære folkeret. Forskellen kan illustreres ved den tidligere nævnte britiske dom om den irakiske fange - Baha Mousa - der blev konstateret død efter at have været tilbageholdt nogle dage i en britisk militærlejr i det sydlige Irak.58  De britiske domstole fandt som nævnt, at den pågældende iraker var under britisk kontrol og myndighed, og at de britiske styrker derfor var forpligtet af den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Domstolene vurderede herefter, om den undersøgelse af dødsfaldet, der var blevet gennemført af det britiske militær, levede op til forpligtelserne om effektivitet, hurtighed, uafhængighed mv. efter EMRK artikel 2 og 3.

Domstolen lagde til grund, at SIB ('Special Investigation Branch') fra 'the Royal Military Police' havde indledt en efterforskning umiddelbart efter Baha Mousas død i den britiske lejr; at liget umiddelbart var blevet overført til et britisk militærhospital i Irak, samt at en retsmediciner var blevet fløjet fra Storbritannien for at gennemføre en retsmedicinsk undersøgelse og obduktion. Domstolen fandt det ikke klarlagt, hvornår obduktionen var blevet gennemført, samt om og i givet fald hvornår der blev gennemført afhøring af andre fængslede og relevante militærfolk. SIB-undersøgelsen blev afsluttet i april 2004, hvor en rapport om forløbet blev afleveret til den britiske militærledelse. Rapporten blev ikke gjort offentlig tilgængelig, og på tidspunktet for domsafsigelsen ved den britiske distriktsdomstol i december 2004 var der endnu ikke fulgt op på rapporten, herunder taget stilling til spørgsmålet om, hvorvidt der var grundlag for at indlede retsforfølgelse eller foranstalte andre sanktioner mod de involverede militærfolk.

De britiske domstole fandt, at der - på trods af at SIB var såvel hierarkisk som praktisk uafhængig af den militære enhed, den var sat til at undersøge - kunne rejses tvivl om, hvorvidt SIB havde den i EMRK artikel 2 og 3 krævede uafhængighed.

Den britiske distriktsdomstol konkluderede, at SIB's undersøgelse ikke levede op til forpligtelserne i artikel 2 og 3 om åbenhed, effektivitet og upartiskhed:

"They were not independent; they were onesided; and the commanders concerned were not trying to do their best according to the dictates of article 2 (EMRK)."59 

På tidspunktet for den britiske appeldomstols behandling af sagen i december 2005 var der indledt militære straffesager ("court-martials") mod impliceret militært personale, og på den baggrund besluttede domstolen at udskyde spørgsmålet om, hvorvidt SIB's undersøgelse levede op til kravene i artikel 2 og 3 i EMRK, indtil straffesagerne mod de pågældende er færdigbehandlet.60 

I relation til torturområdet kan nævnes et andet område, hvor der synes at være forskellige standarder efter den humanitære folkeret og menneskeretten - nemlig hvornår en stat kan overføre fanger mv. til en anden stat (refoulement). Generelt forekommer det menneskeretlige forbud mod overførsel af personer til risiko for tortur og inhuman behandling at have en mere absolut karakter end under den humanitære folkeret.61  Til illustration må det antages, at en generel aftale om at overførte beskyttede personer skal behandles humant suppleret med en vis form for efterfølgende monitorering, således som den indgående mellem Danmark og Storbritannien og mellem Danmark og Afghanistan, efter omstændighederne vil leve op til kravene i den humanitære folkeret.62 

Derimod er det mere tvivlsomt, om overførsel af personer til en anden stat i henhold til en generel overførselsaftale vil være forenelig med det menneskeretlige forbud mod refoulement til tortur og inhuman behandling.  Menneskeretlige monitoreringsorganer har generelt været meget tilbageholdende med at acceptere diplomatiske garantier som grundlag for at tilbagesende personer til lande, hvor der kan være risiko for tortur. Ligesom menneskerettighedsorganer under alle omstændigheder har krævet, at tilbagesendelse kun kan ske efter en individuel og konkret vurdering af risikoforholdene for den person, der ønskes sendt ud af landet.  Det kan i den forbindelse endvidere bemærkes, at Europarådets Menneskerettighedskomité ("Steering Committee for Human Rights") i april 2006 besluttede, at der ikke i Europarådets regi skal udarbejdes minimumsstandarder for generelle overførselsaftaler, idet der bl.a. blev lagt vægt på, at spørgsmålet må vurderes konkret og individuelt fra sag til sag.63 

Modsat indeholder den humanitære folkeret en forpligtelse til at tilbageføre den beskyttede person til overførselsstaten, såfremt modtagerstaten i væsentlig henseende bryder bestemmelser i Genève-konventionerne, jf. artikel 12 i den tredje Genève-konvention. En sådan forpligtelse til tilbageførelse kendes ikke fra menneskeretten.

Sammenfattende kan det siges om standarderne, at beskyttelsesniveauet generelt forekommer at være højere efter de menneskeretlige standarder. Men der er områder, hvor den humanitære folkeret fastlægger et mere præcist og for så vidt også højere beskyttelsesniveau. Det kan bl.a. være tilfældet i relation til behandlingen af tilbageholdte krigsfanger, der efter den humanitære folkeret er tillagt en række meget præcise og ganske vidtgående rettigheder, jf. artiklerne 17-118 i den tredje Genève-konvention.

Under alle omstændigheder er det utvivlsomt, at der på en række områder er betydelig forskel på standarderne efter de to regelsæt. Derfor må det i en række situationer afklares, hvordan de forskellige standarder skal spille sammen. Det vil bl.a. kunne ske under iagttagelse af de generelle retningslinjer for samspillet mellem menneskeret og humanitær folkeret, som er beskrevet ovenfor i afsnit 2.2.

Overvågning

Under det menneskeretlige system er der som nævnt mulighed for, at menneskeretlige monitoreringsorganer kan tage stilling til - ved vurderingen af individuelle klager og periodiske statsrapporter - om stater har levet op til deres menneskeretlige forpligtelser.

En tilsvarende mulighed findes ikke under den humanitære folkeret. Den Internationale Røde Kors Komite (ICRC) udfører et stort og betydningsfuldt arbejde under væbnede konflikter for at beskytte ofrene for væbnede konflikter. Men netop for at sikre adgangen til ofrene er det yderst sjældent, at ICRC offentligt tager stilling til, om parterne i en væbnet konflikt ud fra en retlig vurdering lever op til forpligtelserne i den humanitære folkeret. Ved Tillægsprotokol I fra 1977 til Genève-konventionerne blev der - på dansk initiativ - oprettet en International Undersøgelseskommission ("International Fact-Finding Commission"), som har kompetence til at undersøge, om der i en konkret situation er sket grove eller alvorlige overtrædelser af Genève-konventionerne og Tillægsprotokol I.64  Kommissionen, der på nuværende tidspunkt har eksisteret i 13 år, har imidlertid aldrig været taget i brug, idet ingen krigsførende stater hidtil har accepteret eller konkret ytret ønske om, at kommissionen skulle gennemføre en undersøgelse.

Erstatning og oprejsning

Under det menneskeretlige system er et offer for en menneskerettighedskrænkelse som nævnt tillagt en direkte og eksegibel ret til erstatning og oprejsning. Modsat under den humanitære folkeret, hvor en eventuel erstatning (kompensation) ydes til den deltagerstat, som offeret er statsborger i. Det er således i traditionel folkeretlig forstand en relation mellem stater. I konsekvens heraf er det den stat, som gerningsmanden til bruddet på den humanitære folkeret kommer fra, der skal give oprejsning til den stat, som offeret kommer fra.

4.4. Sammenfatning

Der kan i en række tilfælde, hvor danske styrker i udlandet udøver kontrol og myndighed over personer, rejses spørgsmål om, hvilke standarder danske soldater skal agere i henhold til.

Det er tilfældet i situationer, hvor der ikke er tale om en væbnet konflikt eller en besættelse, men blot om interne uroligheder og optøjer. Her kan der bl.a. være tvivl om, hvordan de menneskeretlige standarder skal fortolkes og anvendes, idet det ikke kan antages, at praksis fra de menneskeretlige monitoreringsorganer umiddelbart er fuldt anvendelig og uden videre kan overføres til situationer, hvor stater agerer uden for eget territorium. 

Men der kan i særlig grad opstå tvivlsspørgsmål i situationer, hvor der er tale om væbnet konflikt eller en besættelse. Her vil der ydermere opstå spørgsmål om, hvordan de forskellige standarder i den humanitære folkeret og menneskeretten skal spille sammen.

Hertil kommer, at det menneskeretlige system åbner for, at menneskeretlige monitoreringsorganer kan prøve, om danske styrker har overtrådt menneskeretlige standarder, og om den danske stat i givet fald er forpligtet til at yde erstatning og oprejsning herfor.

Det er således helt korrekt, når forsvarsministeren i indledningscitatet anfører, at det er en ganske kompliceret sag at tolke de regler, som danske styrker i udlandet skal agere under. Det har bestemt ikke gjort det nemmere, at menneskerettighederne gælder under væbnet konflikt og i visse situationer forpligter stater, når de agerer ekstraterritorialt. Men det er påkrævet, at disse tvivlsspørgsmål ikke blot overlades til efterfølgende prøvelse og vurdering ved Københavns Byret, men så vidt muligt søges afklaret, således at danske styrker har det klarest mulige retlige grundlag at agere på, mens de er på mission i udlandet. Man kan derfor ønske, at forsvarsministeren ikke blot vil nøjes med at konstatere, at det er komplicerede spørgsmål, men også konkret vil tage initiativ til, at de mest tvivlsomme samspilsspørgsmål bliver udredt og afklaret.

*  Mange tak til sekretariatschef Preben Søegaard Hansen for nyttige kommentarer. Alle fejl og mangler kan alene tilskrives forfatteren.

1  Jf. forsvarsminister Søren Gade, En afgørende forudsætning, dagbladet Information d. 31.5. 2006, s. 5-6.

2  Enhver efterlevelse af en regel fordrer i sagens natur, at der er tale om en regel af en vis klarhed. Dette klarhedskrav gør sig i særlig grad gældende ved militære operationer, hvor der ofte skal handles hurtigt og under voldsomt pres. Et sådant "grumset" svar kan derfor være vanskeligt - og helt urimeligt - at leve med for den menige danske soldat i f.eks. Irak eller Afghanistan. Forsvarsministerens klare udmelding skal måske også ses i dette lys.

3  FN's Menneskerettighedskomité, General Comment No. 31, Nature of the General Legal Obligation Imposed on States Parties to the Covenant, 26.5.2004, CCPR/C/21/Rev. 1/Add.13.

4  ICJ, Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons in Armed Conflict, Advisory Opinions 1996 ICJ Reports 66.

5  ICJ, Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, ICJ, General list No. 131, 9. 6. 2004, pr. 106. Ligeledes i DRC v. Uganda-sagen, der omtales nedenfor afsnit 2.2, jf. infra note 9. 

6  Jf. FN's Menneskerettighedskommission, Protection of the human rights of civilians in armed conflict, E/CN.4/2005/L.82, 15.4.2005, i præamblen og den operative paragraf 3.

7  FN, pressemeddelelse af 20.4.2005. En tilsvarende opfattelse er blevet gjort gældende af Israel, jf. FN's Menneskerettighedskomité, Summary Record of the 18th Meeting, 15 May 2003, Second periodic report of Israel, E/C.12/2003/SR.18, 4.6.2003, pr. 23.

8  ICJ, Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, General list No. 131, 9.7.2004, pr. 106.

9  ICJ, Case concerning Armed Activities on the Territory of the Congo, 19.12.2005, pr. 216.

10  Ibid, pr. 219.

11  Walter Kälin, The Covenant on Civil and Political Rights and its relationship with international humanitarian law, 24.-25.7.2004, se linket i højre side.

12  Jf. Jean-Marie Henckaerts & Louise Doswald-Beck, Customary International Humanitarian Law, Volume I : Rules, ICRC, Cambridge University Press, 2005, kapitel 32, s. 299-384.

13  Jf. Marco Sassòli, Use and Abuse of the Laws of War in the "War on Terrorism", Law and Inequality, Vol. 22, s. 195, 2004, samt Heike Krieger, A conflict of norms: The relationship between humanitarian law and human rights law in the ICRC customary law study, Journal of Conflict & Security Law (2006), Vol. 11, No. 2, s. 265-291.

14  Jf. David Kretzmer, indlæg på Chatham House konference i april 2005, jf. linket i højre side.

15  Se Michael J. Matheson, The Opinions of the International Court of Justice on the Threat or Use of Nuclear Weapons, AJIL, Vol. 91, No. 3, 1997, s. 423, samt Hans-Joachim Heintze, On the Relationship between human rights law and international humanitarian law, International Review of the Red Cross, Vol. 86, No. 856, december 2004, s. 789-814.

16  Det er bemærkelsesværdigt, at en tilsvarende generel henvisning til den menneskeretlige beskyttelse ikke findes i Tillægsprotokol I af 1977 til Genève-konventionerne vedrørende beskyttelse af ofre i internationale væbnede konflikter.

17  EMD, Isayeva v. Russia, (Appl. No. 57950/99), 24.2.2005, pr. 191. Se også  EMD's seneste afgørelser herom i Bazorkina v. Russia, (Appl. No. 69481/01), 27.6.2006. For en nøjere gennemgang af disse sager se William Abresch, A Human Rights Law of Internal Armed Conflict: The European Court of Human Rights in Chechnya, EJIL (2005), Vol. 16, No. 4, s. 741-767.

18  For en nærmere gennemgang af de folkeretlige jurisdiktionsbegreber: jurisdiktion til at udøve; jurisdiktion til at lovgive, samt jurisdiktion til at dømme, se Ole Spiermann, Moderne Folkeret, 3. omarbejdede udgave, JØF, 2006, s. 265-273.

19  EMD, Bankovic and others v. Belgium, The Czech Republic, Denmark, France, Germany, Greece, Hungary, Iceland, Italy, Luxembourg, the Netherlands, Norway, Poland, Portugal, Spain, Turkey and the UK (Appl. No. 52207/99), 12. december 2001, pr. 71 og pr. 73.

20  Se EMD, Öcalan v. Turkey (Appl. No. 46221/99), 12.3.2003, stadfæstet ved "Grand Chamber" afgørelse den 12.5.2005; Issa and Others v. Turkey (Appl. No. 31821/96),  16.11.2004; Saddam Hussein v. Albania, Bulgaria, Croatia, Czech Republic, Denmark, Estonia, Hungary, Iceland, Ireland, Italy, Latvia, Lithuania, the Netherlands, Poland, Portugal, Romania, Slovakia, Slovenia, Turkey, Ukraine and the United Kingdom, (Appl. No. 23276/04), 14.3.2006.

21  Jf. Issa-sagen, ibid, pr. 69 og pr. 71. De to undtagelser er endvidere bekræftet i Domstolens afgørelse i Öcalan-sagen, ibid, pr. 91, samt i Saddam Hussein-sagen, ibid.

22  Infra note 24.

23  EMD, Ilascu a.o. v. Moldova and Russia, (Appl. No. 48787/99), 8.7.2004, pr. 392-393.

24  Forholdet kan sammenlignes med de forpligtelser, der påhviler en besættelsesmagt efter den humanitære folkeret over for befolkningen på besat område i relation til bl.a. ernæring, sundhed og sikkerhed, jf. bl.a. artiklerne 47-78 i den fjerde Genève-konvention.

25  Se bl.a. Loizidou v. Turkey, (Merits and just satisfaction), Reports 1996-VI, 18.12.1996 og Cyprus v. Turkey, (Appl. No. 6780/74 og No. 6950/75), 25.5.1975. Se tilsvarende Ilascu-sagen, supra note 22, pr. 316: "Where a Contracting State exercises overall control over an area outside its national territory its responsibility is not confined to the acts of its soldiers or officials in that area but also extends to acts of the local administration which survives there by virtue of its military and other support."

26  Jf. Den Internationale Lovkommission, Responsibility of States for internationally wrongful acts, 53. session, november 2001, samt tilhørende kommentarer.

27  For en mere udførlig fremstilling af dette forhold se John Cerone, Human Rights on the Battlefield, Human Rights in Turmoil, Stéphanie Lagoutte, Hans-Otto Sano and Peter Scharff Smith (Eds.), Martinus Nijhoff Publishers, 2006, s. 97-133.

28  Jf. bl.a. følgende sager: EMK, X v. Federal Republic of Germany, (Appl. No. 1611/62), 25.9.1965; EMK, X v. United Kingdom, (unreported, Appl. No. 7547/76), 15.12.1977; og EMK, VM v. Denmark, (Unreported, Appl. No. 17392/90), 14. 10.1992.

29  Ibid.

30  Jf. bl.a. følgende sager: EMK, Ilse Hess v. United Kingdom (Appl. No. 6231/73), 28.5.1975; EMK, Ramirez v. France, (Appl. No. 28780/95), 24.6.1996; EMD, Öcalan- og EMD, Issa-sagen, supra note 19. Da EMD i Bankovic-sagen ikke direkte nævnte denne kategori af undtagelser - men kun den første med ambassader, mv. - opstod der tvivl om, hvorvidt EMD ikke længere ville acceptere den anden kategori af undtagelser. Nyere afgørelser fra EMD, herunder Öcalan- og Issa-sagen har vist, at Domstolen fortsat opererer med denne anden kategori af undtagelser.

31  Spørgsmålet om, hvorvidt britiske styrker udøvede effektiv overordnet kontrol med området, samt - det subsidiære spørgsmål - om britiske styrker havde de fem irakere, som blev dræbt i forbindelse med patruljering, under deres "kontrol og myndighed", således som disse termer fortolkes af EMD, verserer nu ved den britiske højesteret - House of Lords.

32  High Court of Justice, Queen's Bench Division, Royal Courts of Justice, Al Skeini and Others v. Secretary of State for Defence, Case No. CO/2242/2004, 14.12.2004, pr. 287.

33  Court of Appeal (civil division), 21.12.2005, se linket i højre side.

34  Ibid, pr. 110.

35  EMD, Bankovic-sagen, supra note 18, pr. 80.

36  Jf. supra note 3, pr. 10.

37  For en mere udførlig fremstilling af den amerikanske opfattelse se annex 1, Territorial Application of the International Covenant on Civil and Political Rights, s. 109-112 i USA's tredje periodiske rapport til FN's Menneskerettighedskomité, CCPR/C/USA/3, 28.11.2005. 

38  FN's Menneskerettighedskomité, United States of America, Concluding observations, Advanced unedited version, 27.7.2006, pr. 11.

39  Det bemærkes, at artikel 31, stk. 1, i Traktatretskonventionen åbner for såvel tekstfortolkning som formålsfortolkning og ikke opstiller nogen formodningsregel for den ene eller den anden form for fortolkning. Derimod er "efterfølgende praksis" at finde blandt de primære fortolkningshensyn, der opregnes i artikel 31, mens "forarbejder og omstændighederne ved traktatens indgåelse" kun hører til blandt de sekundære fortolkningsprincipper i artikel 32. Jf. endvidere Ole Spiermann, Moderne Folkeret, 3. omarbejdede udgave, JØF, 2006, s. 128-131.

40  ICJ, Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, General list No. 131, 9.7. 2004, pr. 109.

41  Ibid, pr. 111.

42  Det bemærkes, at såvel EMD som FN's Menneskerettighedskomité i vidt omfang har indfortolket disse positive forpligtelser i forbuddet mod tortur i henholdsvis artikel 3 i EMRK og artikel 7 i FN's Konvention om Civile og Politiske Rettigheder.

43  Artikel 6 forpligter stater til at tage personer, der er under mistanke for at være ansvarlige for torturhandlinger, i forvaring eller på anden måde sikre deres tilstedeværelse.

44  Jf. J. Herman Burgers & Hans Danelius, The United Nations Convention against Torture, Martinus Nijhoff Publishers, 1988, s. 13; samt Ahcene Boulesbaa, The U.N. Convention on Torture and the Prospects for Enforcement, Brill, 1999, s. 74.

45  FN's Torturkomité, Conclusions and recommendations of the Committee against Torture: Israel, CAT/C/XXVII/Concl. 5, pr. 7 b), 23.11.2001.

46  FN's Torturkomité, Conclusions and recommendations of the Committee against Torture: United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland - Dependent Territories, CAT/C/CR/33/3, 10.12.2004; samt FN's Torturkomité, Conclusions and recommendations of the Committee against Torture, United States of America, advance unedited version, CAT/C/USA/CO/2, 18.5.2006.

47  FN's Menneskerettighedskomité, United States of America, Concluding observations, advance unedited version, 27.7.2006, pr. 37.

48  Det bemærkes, at danske styrker i Irak og Afghanistan ikke tilbageholder fanger i længere tid. Tilfangetagne personer, der udgør en sikkerhedsrisiko, overdrages til andre magter. I Irak overdrages eventuelle fanger til britiske styrker i henhold til overdragelsesaftale indgået med Storbritannien. I Afghanistan overdrages sådanne fanger til afghanske myndigheder i henhold til overdragelsesaftale indgået mellem de danske og afghanske forsvarsministerier, jf. forsvarsministerens svar på FT-spørgsmål S 6123, 24.7.2006, samt forsvarsministerens kronik supra note 1.

49  Jf. endvidere Forsvarsministeriet, Notat om væbnet konflikt, Forsvarsudvalget, L54-Bilag 9, 6.4.2005.

50  Jf. forsvarsministerens svar på FT-spørgsmål S 6123, 24.7.2006.

51  Såfremt omfanget og intensiteten af kamphandlingerne er af en vis styrke, kan der være tale om en intern væbnet konflikt, hvor danske styrker efter den humanitære folkeret deltager på lige fod med afghanske og irakiske styrker.

52  Afhængigt af den pågældende mission kan det dreje sig om "Status of Forces Agreements" (SOFA), "Troop Contribution Agreements", "Rules of Engagement" (direktiver til de militære chefer om anvendelsen af militær magt til løsning af den stillede opgave), dansk national lovgivning, værtslandets lovgivning, mv.

53  Jf. supra note 41, s. 146.

54  Jf. bl.a. EMD, Aksoy v. Turkey, (Appl. No. 21987/93), 18.12.1996, pr. 95, samt Jacobs & White, The European Convention on Human Rights, 4. udgave, 2006, s. 465-467.

55  Det fremgår dog af artikel 75 i Tillægsprotokol I af 1977 til Genève-konventionerne, at "enhver person, der er anholdt, tilbageholdt eller interneret på grund af handlinger i forbindelse med den væbnede konflikt, [...]omgående og på et sprog, han forstår, [skal] underrettes om grundene til, at disse forholdsregler er blevet taget" (min tilføjelse).

56  Se tillige EMD, Özkan and Others v. Turkey, (Appl. No. 21689/93), 6.4.2004, pr. 310-315, hvor disse processuelle krav til en effektiv undersøgelse sammenfattes.

57  Jf. EMD, Ergi v. Turkey, (Appl. No. 66/1997/850/1057), 28. juli 1998, pr. 85: "However, neither the prevalence of violent armed clashes nor the high incidence of fatalities can displace the obligation under Article 2 to ensure that an effective, independent investigation is conducted into the deaths arising out of clashes involving the security forces, more so in cases such as the present where the circumstances are in many respects unclear."

58  Jf. afsnit 3.2 ovenfor samt supra note 29 og 30.

59  Jf. supra note 29, pr. 340.

60  Jf. supra note 30, pr. 178.

61  Det fremgår ovenfor afsnit 3.4 in fine, at det menneskeretlige forbud mod refoulement, hvis der er risiko for tortur og inhuman behandling, jf. artikel 3 i FN's Torturkonvention og artikel 7 i FN's Konvention om Civile og Politiske Rettigheder, også forpligter stater, når de agerer uden for eget territorium.

62  Jf. endvidere supra note 45.

63  Europarådet, Steering Committee for Human Rights (CDDH), Meeting report, CDDH(2006)007, 12.4.2006, s. 5 og s. 36, jf. linket i højre side.

64  Jf. artikel 90 i Tillægsprotokol I af 1977 til Genève-konventionerne. For nærmere oplysninger om kommissionen, jf. linket i højre side.