16.06.2006

Forpligtelsen til at bekæmpe terrorisme

Af: Peter Vedel Kessing

Fortrænger forpligtelsen til at bekæmpe terrorisme staters menneskeretlige og humanitærretlige forpligtelser?

---

A. Indledning

Ligesom der ikke er international enighed om, hvordan begrebet terrorisme juridisk skal defineres, er der heller ikke enighed om, hvordan et terrorangreb retligt kan kvalificeres. Der er overordnet set to forskellige juridiske måder at kvalificere og reagere på et terrorangreb: Dels en fredelig, hvor terrorismen søges bekæmpet ved det normale politi- og strafferetlige arbejde og samarbejde. Dels en væbnet konflikttilgang, hvor terrorisme bekæmpes ved brug af militære midler.1 

Efter artikel 2, stk. 3, i FNs Charter skal stater forsøge med alle mulige midler at bekæmpe terrorisme med fredelige midler, og først såfremt dette er udsigtsløst, kan der anvendes væbnet magt.2 

Der har siden terrorangrebet mod USA den 11. september 2001 været betydelig tvivl og debat om, hvorvidt staters forpligtelse til at bekæmpe terrorisme fortrænger øvrige internationale forpligtelser, herunder i særlig grad rettigheder efter menneskeret og humanitær folkeret. Formålet med denne artikel er at belyse, hvordan sådanne regelkonflikter skal løses.

Problemet er, at de eksisterende internationale og regionale antiterror konventioner og resolutioner fra FNs Sikkerhedsråd på den ene side pålægger stater en række forpligtelser med henblik på at bekæmpe og forebygge terrorisme. Parallelt hermed er stater imidlertid på den anden side forpligtet til at overholde menneskeretlige og humanitærretlige forpligtelser, som på en række områder pålægger stater begrænsninger i, hvor langt de kan gå for at bekæmpe og forebygge terrorisme.

Der kan derfor opstå situationer, hvor det kan være vanskeligt for stater at leve op til forpligtelserne i begge regelsæt. Det skal imidlertid understreges, at stater ved gennemførelsen af begge sæt forpligtelser er overladt en vid skønsmargin. Eventuelle regelkonflikter vil derfor som alt overvejende hovedregel opstå i forbindelse med den konkrete skønsudøvelse, som stater udøver i forbindelse med implementeringen af forpligtelserne.3 

Bekæmpes terrorisme ved det normale politi- og strafferetlige arbejde og samarbejde, kan der opstå sammenstødsproblemer med menneskeretlige forpligtelser; bekæmpes terrorisme ved brug af væbnet magt, som det er sket i Afghanistan og Irak, opstår eventuelle sammenstødsproblemer navnlig i relation til forpligtelser i den humanitære folkeret (IHL).4 

For så vidt angår anvendelsen af den humanitære folkeret, skal det understreges, at det forhold, at et terrorangreb mod en stat anses som et væbnet angreb efter artikel 51 i FN-pagten5  med den konsekvens, at den angrebne stat er berettiget til at udøve selvforsvar i overensstemmelse med FN-pagten (jus ad bellum), ikke uden videre betyder, at der også er tale om et væbnet angreb, således som dette begreb forstås i den humanitære folkeret (jus in bello) med den konsekvens, at den angrebne stat kan påkalde sig rettigheder (og de angribende terrorister forpligtelser) under den humanitære folkeret. Heriblandt f.eks. retten til at angribe og evt. dræbe terrorister, der anses som kombattanter, lige meget hvor de befinder sig og retten til at internere terrorister på ubestemt tid, så længe de udgør en sikkerhedsrisiko. Spørgsmålet, om der foreligger en væbnet konflikt i IHLs forstand, må afgøres ud fra en selvstændig vurdering af IHL-regelkomplekset, herunder navnlig Genève konventionerne og tilhørende praksis fra internationale domstole og tribunaler.6  Der er således forskel på indholdet af begrebet væbnet konflikt under jus ad bellum og jus in bello.

Afsnit B nedenfor indledes med en kort redegørelse for principperne for løsning af folkeretlige regelkonflikter. Dernæst drøftes det normale udgangspunkt for løsning af sammenstød mellem anti-terrorforpligtelser og forpligtelser efter henholdsvis menneskeret og humanitær folkeret.

I afsnit C drøftes de helt særlige sammenstødsproblemer, der kan opstå mellem på den ene side bindende forpligtelser fra FNs Sikkerhedsråd - som ikke eksplicit fremhæver, at stater skal overholde menneskeretlige og humanitærretlige forpligtelser - og på den anden side menneskeretlige og humanitærretlige forpligtelser. I samme afsnit drøftes den nylige dom fra EF-retten i Første instans i Ahmed Ali Yusuf-sagen, hvor det meget generelt udtales, at i en sådan situation fortrænger forpligtelsen til at bekæmpe terrorisme anden international ret, herunder menneskeret og humanitær folkeret, og der sættes spørgsmålstegn ved dommens resultat.

Endelig indeholder afsnit D sammenfatning og konklusion.

B. Udgangspunktet: Menneskerettighederne og humanitær folkeret skal overholdes
1. Det folkeretlige udgangspunkt for løsning af regelkonflikter

Regelsammenstød er ikke et ukendt fænomen i folkeretten. Tværtimod har de seneste årtiers kraftige ekspansion i den folkeretlige regulering, der både er foregået i internationale og regionale fora, samt væksten i antallet af såvel internationale som regionale domstole, tribunaler, komiteer, mv., der anvender og fortolker de folkeretlige normer, betydet en øget risiko for regelsammenstød. Den Internationale Lovkommission under FN har gentagne gange anført, at:

'... existing international law does not consist of one homogenous legal order, but mostly of different partial systems, producing an unorganized system'.7 

Kommissionen besluttede på den baggrund i 2000 at indlede en studie om fragmenteringen af international ret med henblik på at belyse, hvilke problemstillinger denne tendens kan give anledning til.8 

Det normale folkeretlige udgangspunkt er, at der ikke - modsat hvad tilfældet er i national ret - eksisterer et formelt hierarki mellem de folkeretlige normer. Lex superior princippet, som det kendes fra national ret, finder således ikke anvendelse i folkeretten.9 

Normsammenstød mellem rettigheder/forpligtelser i traktater og folkeretlig sædvaneret afgøres som udgangspunkt ud fra de generelle konfliktløsningsregler, som også kendes fra national dansk ret, nemlig ud fra lex posterior- og lex specialis-vurderinger.10  Disse konfliktløsningsregler kan imidlertid i praksis være ganske svære at anvende. Navnlig kan det ofte være svært at afgøre, hvorvidt en folkeretlig regel er en specialregel i forhold til en anden folkeretlig regel.11 

Fra visse menneskerettighedsorganers side er der blevet argumenteret for, at menneskerettighederne på grund af deres fundamentale karakter og betydning per se må tillægges forrang frem for andre folkeretlige forpligtelser. FNs specialrapportører vedrørende globaliseringens betydning for menneskerettighederne har således anført:

“The primacy of human rights law over all other regimes of international law is a basic and fundamental principle that should not be departed from.'12 

En sådan implicit - eller forudsat - forrang for de menneskeretlige forpligtelser synes imidlertid ikke at have fundet genklang i statspraksis, og det kan derfor næppe hævdes, at der er opstået en konfliktløsningsregel med et sådant indhold i international sædvaneret.13 

Det hænder, at konventioner eksplicit indeholder regler om samspil med øvrige konventioner, herunder om at bestemmelser i den ene konvention skal have forrang, såfremt der opstår konflikt med bestemmelser i en anden konvention eller konventionskompleks.14  I disse tilfælde, hvor den pågældende konvention, resolution mv. selv indeholder en konfliktløsningsregel, er der ikke anledning til at anvende de generelle lex posterior- og lex specialis-konfliktløsningsregler.

2. Konfliktløsningsregler i anti-terrorisme instrumenter

En række konventioner mod terrorisme indeholder sådanne konfliktløsningsregler, hvor det udtrykkeligt fremhæves, at menneskeret skal tillægges forrang i tilfælde af konflikt, herunder mere specifikt, at personer, der er under mistanke for at have begået en i konventionen kriminaliseret terrorhandling, skal sikres fair treatment og respekt for deres menneskerettigheder.

Der eksisterer i dag i alt 13 internationale konventioner mod terrorisme.15  De tre seneste internationale konventioner mod terrorisme er FNs konvention mod terrorbombninger fra 1997,16  FNs konvention mod finansiering af terrorisme fra 199917    samt FNs konvention mod nuklear terrorisme fra 2005, som endnu ikke er trådt i kraft.18 

En række af disse konventioner, heriblandt alle de tre nyeste, indeholder beskyttelsesklausuler, der tillægger menneskeret forrang. Beskyttelsesklausulen i FNs konvention mod nuklear terrorisme har følgende ordlyd:

'Article 12. Any person who is taken into custody or regarding whom any other measures are taken or proceedings are carried out pursuant to this Convention shall be guaranteed fair treatment, including enjoyment of all rights and guarantees in conformity with the law of the State in the territory of which that person is present and applicable provisions of international law, including international law of human rights.'

En helt enslydende bestemmelse findes i det foreløbige udkast til en generel konvention mod terrorisme - som der i FN-regi i en årrække er blevet forhandlet om19  - idet det dog tilføjes 'and in particular, the Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners'.

Med denne tilføjelse bliver FNs 'Standard Minimum Rules'20  - som er et ikke-bindende instrument ('soft law'), der indeholder en lang række regler og minimumskrav til behandlingen af friheds-berøvede - medtaget i konventionen, hvorved de får en vis bindende karakter (bliver en del af 'hard law'). Såfremt denne tilføjelse bliver vedtaget, kunne det hævdes, at frihedsberøvede personer, som er under mistanke for terrorisme, ud fra en retlig vurdering vil være bedre beskyttet end personer, der er frihedsberøvede under mistanke for øvrig kriminalitet (hvor 'Standard Minimum Rules' kun er 'soft law').

I en række regionale konventioner mod terrorisme fremhæves det tilsvarende, at indsatsen mod terrorisme skal ske med fuld respekt for såvel menneskeretlige som humanitærretlige forpligtelser.  Det fremgår således af den afrikanske konvention om forebyggelse og bekæmpelse af terrorisme fra 1999, at 'Nothing in this Convention shall be interpreted as derogating from the general principles of international law, in particular the principles of international humanitarian law, as well as the African Charter on Human and Peoples Rights.'21 

Ligeledes i den interamerikanske konvention mod terrorisme fra 2002:

“The measures carried out by the states parties under this Convention shall take place with full respect for the rule of law, human rights, and fundamental freedoms. 

Nothing in this Convention shall be interpreted as affecting other rights and obligations of states and individuals under international law, in particular the Charter of the United Nations, the Charter of the Organization of American States, international humanitarian law, international human rights law, and international refugee law.'22 

Europarådets konvention til forebyggelse af terrorisme fra 2005 indeholder lignende bestemmelser om respekt for menneskeret og humanitær folkeret.23  Tilsvarende i EUs rammeafgørelse mod terrorisme fra 2002.24 

Det fremhæves udtrykkeligt i de regionale antiterrorkonventioner, at stater skal overholde menneskeret og humanitær folkeret. Modsat de internationale antiterrorkonventioner, hvor det alene fremhæves, at stater skal overholde menneskeretlige forpligtelser. Det hænger antageligt sammen med, at de fleste internationale antiterrorkonventioner ikke finder anvendelse under væbnet konflikt.25  De regionale konventioners anvendelse er derimod ikke udelukket under væbnet konflikt.

En række resolutioner fra FNs Sikkerhedsråd indeholder lignende konfliktløsnings-bestemmelser, der tillægger menneskeret og humanitær ret forrang. Det er således fremhævet i en række resolutioner fra FNs Sikkerhedsråd - om end ikke i alle, jf. afsnit C nedenfor - at stater skal sikre, at alle forholdsregler, der tages for at bekæmpe terrorisme, er i overensstemmelse med deres folkeretlige forpligtelser, herunder i særlig grad menneskerettigheder, flygtningeret og humanitær folkeret. Det fremhæves således, at 'States must ensure that any measure taken to combat terrorism comply with all their obligations under international law, and should adopt such measures in accordance with international law, in particular international human rights, refugee, and humanitarian law.'26 

Tilsvarende fremgår af en række erklæringer og resolutioner ('soft law') fra såvel FNs Generalforsamling,27  som fra FNs Menneskerettighedskommission.28  Ligeledes blev det besluttet på FNs Verdensmøde for Regeringsledere i september 2005, at

“We recognize that international cooperation to fight terrorism must be conducted in conformity with international law, including the Charter and relevant international conventions and protocols. States must ensure that any measures taken to combat terrorism comply with their obligations under international law, in particular human rights law, refugee law and international humanitarian law.'29 (min fremhævning)

3. Sammenfatning

Forpligtelserne i menneskerettighederne og den humanitære folkeret er eksplicit tillagt forrang i en række internationale og regionale antiterrorkonventioner, i flere resolutioner fra FNs Sikkerhedsråd samt i en række resolutioner og erklæringer fra FNs Generalforsamling og FNs Menneskerettighedskommission.

Der er således ikke tvivl om, at det klare udgangspunkt er, at forpligtelsen til at forebygge og bekæmpe terrorisme må ske med fuld respekt for såvel menneskeret og humanitær folkeret.30 tilfælde af konflikt mellem forpligtelsen til at bekæmpe terrorisme og forpligtelserne efter menneskeret og humanitær folkeret må de sidstnævnte forpligtelser tillægges forrang.

C. Bindende resolutioner fra FNs Sikkerhedsråd uden referencer til menneskeret og humanitær folkeret
1. FN-pagtens artikel 103

Efter den 11. september 2001 har der imidlertid været en debat om, hvorvidt bindende kapitel 7 resolutioner fra FNs Sikkerhedsråd, der forpligter stater til at forebygge og retsforfølge terrorisme - og som ikke eksplicit fremhæver, at stater skal overholde menneskeretlige og humanitærretlige forpligtelser - kan fortrænge staters forpligtelse til at overholde menneskeret og humanitær folkeret.

Et sådant synspunkt er bl.a. blevet påberåbt af visse regeringsrepræsentanter. Således anførte Storbritannien i december 2001 i forbindelse med FNs Menneskerettighedskomités vurdering af Storbritanniens femte periodiske rapport til komitéen, at 'its obligations to the Counter Terrorism Committee under Security Council Resolution 1373 took precedence over its obligations to the Human Rights Committee'.31 

En tilsvarende opfattelse synes at ligge til grund for et svar fra januar 2003 fra den danske statsminister på en henvendelse fra Dansk Røde Kors, hvori der udtrykkes bekymring over den amerikanske regerings retlige kvalificering af fangerne på Guantanamo-lejren som ulovlige kombattanter, der falder uden for beskyttelsen i den III. og IV. Genève-konvention. I svaret anføres det, at kampen mod den internationale terrorisme stiller os over for udfordringer, som ikke fuldt kan finde deres svar i den gældende folkeret, og så tilføjes det:

“FN-pagtens artikel 103 fastslår, at FN-pagten og de foranstaltninger, der er iværksat på dette grundlag i en sådan situation [ved regelsammenstød med øvrige internationale forpligtelser, herunder efter den humanitære folkeret], skal have forrang.'32 

Spørgsmålet om, hvordan dette regelsammenstød skal løses, er blevet særlig relevant i de senere år i takt med, at Sikkerhedsrådet i forbindelse med dets aktive indsats mod terrorisme er begyndt at pålægge stater meget omfattende og brede forpligtelser i stil med en international lovgivende magt.33 

Efter artikel 39, jf. artikel 48, i kapitel 7 i FN-pagten kan Sikkerhedsrådet pålægge medlemsstater bindende forpligtelser, når der efter rådets vurdering foreligger en 'trussel mod freden, noget fredsbrud eller nogen angrebshandling'. Der er således - ikke mindst med den upræcise term 'trussel mod freden' - overladt Sikkerhedsrådet et ganske frit og bredt skøn til pålægge stater bindende forpligtelser.34 

Spørgsmålet er derfor ikke så meget, hvornår Sikkerhedsrådet kan pålægge stater bindende forpligtelser, men snarere hvilke slags forpligtelser Sikkerhedsrådet kan pålægge stater, herunder hvilke øvrige internationale forpligtelser rådet kan fortrænge. Det er blevet fremhævet, at 'Limitations on the powers of the Security Council are necessary because of the all too great ease with which any acutely controversial situation can be presented as involving a latent threat to peace and security, even where it is really too remote genuinely to constitute one. Without these limitations, the functions of the Security Council could be used for purposes never originally intended.'35 

Det følger af artikel 103 i FN-pagten, at en stats forpligtelser efter FN-pagten i tilfælde af konflikt fortrænger forpligtelser efter enhver anden international konvention. Da det fremgår af artikel 25 i pagten, at medlemsstater er forpligtet til at 'udføre Sikkerhedsrådets beslutninger i overensstemmelse med pagten', antages denne fortrængningsregel også at gælde for bindende resolutioner fra Sikkerhedsrådet.

Princippet i artikel 103 er en fravigelse af det tidligere nævnte udgangspunkt om, at der ikke eksisterer et formelt hierarki mellem folkeretlige normer, og princippet kan dermed siges at medføre en delvis suspension af det grundlæggende folkeretlige princip, at traktater er bindende og skal overholdes, pacta sunt servanda, jf. artikel 26 i Traktatretskonventionen.

2. Praksis fra Sikkerhedsrådet

Sikkerhedsrådet har siden begyndelsen af 1990erne udviklet en 'standardklausul' om fortrængning af øvrige internationale forpligtelser, som med stort set identisk ordlyd findes i en række bindende resolutioner. Til illustration kan nævnes Sikkerhedsrådets resolution vedrørende våbenembargoen mod det tidligere Jugoslavien, hvor Sikkerhedsrådet 'Calls upon all States and all international and regional organisations to act strictly in conformity with this resolution, notwithstanding the existence of any rights granted or obligations conferred or imposed by any international agreement or of any contract entered into or any license or permit granted prior to the entry into force of the prohibitions imposed by the resolution'.36 

Selvom hverken bestemmelsen eller resolutionen direkte henviser til artikel 103, er det tydeligt, at bestemmelsen er baseret på princippet i artikel 103.

Sikkerhedsrådet synes herved at have udviklet en praksis, hvorefter rådet, ved hjælp af den citerede bestemmelse, udtrykkeligt tilkendegiver, hvornår det er rådets intention, at dets bindende beslutninger skal fortrænge øvrige internationale forpligtelser.37 

Men spørgsmålet er, om Sikkerhedsrådet har fået carte blanche til ved bindende resolutioner at fortrænge enhver anden international forpligtelse, herunder grundlæggende menneskeretlige og humanitærretlige standarder. Eller om der trods alt er visse grænser for, hvilke internationale forpligtelser Sikkerhedsrådet kan fortrænge ved bindende resolutioner. Selvom spørgsmålet er omdebatteret, synes det generelt at være opfattelsen, at Sikkerhedsrådets 'lovgivende' beføjelser ikke er ubegrænsede.

3. Mulige grænser for, hvilke internationale forpligtelser Sikkerhedsrådet kan fortrænge

Det kan for det første bemærkes, at artikel 103 i FN-pagten efter sin ordlyd alene fortrænger forpligtelser 'ifølge enhver anden mellemfolkelig overenskomst'. Forpligtelser ifølge andre retskilder, som f.eks. folkeretlig sædvane, unilaterale forpligtelser, private kontraktretlige forpligtelser, synes således efter ordlyden at dømme ikke at blive fortrængt af artikel 103.

Under udarbejdelsen af bestemmelsen blev en ændret formulering foreslået, hvorefter FN-pagten skulle fortrænge 'all other committments, including those arising under customary law', men ændringsforslaget blev ikke vedtaget.38 

Der kunne således for så vidt argumenteres for, at i det omfang rettigheder og pligter efter de menneskeretlige og humanitærretlige konventioner tillige er udtryk for kodificeret sædvaneret, vil de ikke blive fortrængt af artikel 103. Det kan herved bemærkes, at særligt vedrørende den humanitære folkeret antages det, at en stor del af bestemmelserne i de fire Genève-konventioner - samt en del af bestemmelserne i de to tillægsprotokoller fra 1977 til konventionerne - reelt er udtryk for kodificeret sædvaneret.39  Heroverfor gøres det imidlertid gældende af visse forfattere, at fortrængningsprincippet i artikel 103 er udtryk for et grundlæggende folkeretligt princip, som må udstrækkes til også at gælde i relation til øvrige forpligtelser, herunder også forpligtelser afledt af folkeretlig sædvaneret.40 

Det er for det andet blevet fremhævet, at resolutioner fra Sikkerhedsrådet ikke må være i modstrid med grundlæggende principper i FN-pagten, der udgør resolutionens hjemmelsgrundlag. En sådan resolution ville være ultra vires. Det følger af artikel 24, stk. 2, vedrørende Sikkerhedsrådets funktioner og beføjelser, at Sikkerhedsrådet under 'opfyldelsen af sine pligter skal handle i overensstemmelse med de Forenede Nationers formål og grundsætninger'. Tilsvarende er medlemsstater alene forpligtet til at udføre Sikkerhedsrådets beslutninger i overensstemmelse med pagten, jf. artikel 25 i pagten.41  Efter artikel 1, stk. 3, i pagten er det et af FNs formål og grundsætninger at 'styrke og fremme respekten for menneskerettigheder og for fundamentale frihedsrettigheder for alle uden forskel med hensyn til race, køn, sprog eller religion'. Ligeledes følger det af en af de få substantielle bestemmelser i FN-pagten, artikel 55 (c), at FN skal fremme 'universal respect for, and observance of, human rights and fundamental freedoms for all without distinction as to race, sex, language, or religion.' På den baggrund er der blevet argumenteret for, at det ligger uden for Sikkerhedsrådets bemyndigelse at forpligte stater til at gennemføre tiltag, som vil være i strid med staternes grundlæggende menneskeretlige og humanitærretlige forpligtelser.42 

For det tredje er det blevet anført, at såfremt det lægges til grund, at bindende resolutioner fra Sikkerhedsrådet kan fortrænge menneskeretlige og humanitærretlige forpligtelser, så må det i det mindste forudsætte, at en sådan fortrængning vitterlig har været Sikkerhedsrådets klare intention.43  Som nævnt tidligere har Sikkerhedsrådet siden begyndelsen af 1990erne i en række bindende resolutioner anvendt en 'standardklausul' om fortrængning af øvrige internationale forpligtelser, som åbenlyst baserer sig på FN-pagtens artikel 103. På den baggrund synes der med rimelighed at kunne opstilles en formodningsregel om, at det ikke har været Sikkerhedsrådets intention at fortrænge øvrig international ret, herunder menneskeret og humanitær folkeret, hvis den pågældende resolution ikke indeholder 'standardklausulen' eller det på anden måde klart indikeres, at en sådan fortrængning har været rådets intention.

Endelig er det for det fjerde blevet gjort gældende, at Sikkerhedsrådet under ingen omstændigheder kan forpligte stater til at handle i strid med en jus cogens regel.44  Det vil sige en retsregel, der er accepteret og anerkendt af folkeretssamfundet som helhed som en retsregel, fra hvilken der ikke tillades nogen fravigelse, jf. artikel 53 i Traktatretskonventionen.45 

4. EU-retten i Første Instans - Ahmed Ali Yusuf-sagen

EF-retten i Første Instans afsagde i september 2005 en dom om denne regelkonflikt i Ahmed Ali Yusuf-sagen.46  Sagen vedrørte en svensk statsborger af arabisk herkomst, hvis økonomiske midler var blevet indefrosset i Sverige, da han var under mistanke for at have forbindelser til al Qaeda terrornetværket. Indefrysningen var sket i henhold til en EU-forordning, der gennemførte bindende resolutioner fra FNs Sikkerhedsråd, der pålagde stater at implementere afgørelser om indefrysning af midler fra den såkaldte Sanktionskomité under Sikkerhedsrådet.47  Resolutionerne fra Sikkerhedsrådet om indefrysning af midler indeholder ikke referencer til samspillet med menneskeret og humanitær ret.

Klageren gjorde bl.a. gældende, at der var sket brud på flere af hans grundlæggende menneskerettigheder, herunder retten til at råde over egen ejendom, retten til at føre et effektivt forsvar samt retten til domstolsprøvelse.

Det grundlæggende spørgsmål i sagen var således, hvordan man skulle løse regelkonflikten mellem Sveriges forpligtelse til at efterleve bindende resolutioner fra Sikkerhedsrådet - uden referencer til menneskeret og humanitær ret - og Sveriges forpligtelse til at overholde menneskeretlige forpligtelser, således som de bl.a. kommer til udtryk i den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Retten fandt, at 'Denne forrang [efter artikel 103 i FN-pagten] gælder, i overensstemmelse med artikel 25 i De Forenede Nationers pagt, hvorefter medlemmerne af FN er forpligtede til at anerkende og udføre Sikkerhedsrådets beslutninger, også for beslutninger, som er indeholdt i en sikkerhedsrådsresolution. Ifølge den International Domstol og i overensstemmelse med pagtens artikel 103 går deltagernes forpligtelser i denne henseende forud for deres forpligtelser ifølge enhver anden international aftale.'48  (min fremhævning)

Retten udtalte dog, at der findes en grænse for princippet om den bindende virkning af Sikkerhedsrådets resolutioner: De skal overholde de grundlæggende tvingende regler, der henhører under jus cogens.49  Retten prøvede herefter, om de rettigheder, som klageren gjorde gældende var overtrådt, tilhørte gruppen af jus cogens regler, og fandt at det ikke var tilfældet.

Sagen er pr. 1. december 2005 appelleret til EF-Domstolen.50  Der kan i flere henseender stilles spørgsmål ved dommen.

Det er for det første bemærkelsesværdigt, at Domstolen alene foretager en ganske overfladisk behandling af det principielle spørgsmål om, hvordan normkonflikten mellem bindende resolutioner fra Sikkerhedsrådet og menneskeret og humanitær folkeret skal løses. Der gennemføres ikke en grundig analyse eller vurdering af de mulige begrænsninger, som er skitseret ovenfor i afsnit 3.

For det andet kan det bemærkes, at EF-retten i Første Instans ikke vurderer, om det vitterlig har været Sikkerhedsrådets intention generelt at fortrænge menneskeretlige forpligtelser. Som nævnt ovenfor er det blevet fremhævet som en forudsætning for artikel 103-fortrængning, at en sådan har været Sikkerhedsrådets intention. Hverken Sikkerhedsrådets resolution 1267 eller senere resolutioner vedrørende indefrysning af midler til terrorisme indeholder den 'standardklausul' om fortrængning af øvrige internationale forpligtelser, som Sikkerhedsrådet siden begyndelsen af 1990erne har anvendt i en række resolutioner, og det fremgår heller ikke på anden måde, at det har været rådets intention at fortrænge menneskeretlige forpligtelser på området. På den baggrund må formodningen snarere være, at det ikke har været Sikkerhedsrådets intention at fortrænge grundlæggende menneskeretlige forpligtelser.

For det tredje kan det fremhæves, at Retten i Første Instans, som den eneste støtte for at bindende resolutioner fra Sikkerhedsrådet fuldstændig kan fortrænge alle øvrige forpligtelser - bortset fra de få jus cogens regler - henviser til afgørelser fra den Internationale Domstol (ICJ), jf. kursiv i citatet ovenfor. De konkrete afgørelser, der henvises til, er ICJs to kendelser i Lockerbie-sagen.51  Disse to sager vedrørte en konflikt mellem på den ene side forpligtelsen efter Sikkerhedsrådets resolution 74852  til at udlevere to terrormistænke agenter fra Libyen til UK og USA og på den anden side Libyens ret til selv at retsforfølge de pågældende efter Montreal-konventionen.53  Resolution 748 er bindende efter kapitel VII i FN-pagten og indeholder ikke referencer til samspillet med menneskeret.

Der må imidlertid nok stilles spørgsmål om de to kendelsers værdi som præjudikater, idet de to kendelser alene vedrører spørgsmålet om iværksættelse af foreløbige retsskridt. ICJ fik aldrig anledning til at tage endelig og fuld stilling til spørgsmålet, idet sagerne senere blev forligt.

Derudover skal det bemærkes, at de to ICJ-sager ikke vedrørte en konflikt mellem bindende forpligtelser fra Sikkerhedsrådet og menneskeret/humanitær folkeret. Nej, sagerne vedrørte en konflikt mellem bindende forpligtelser fra Sikkerhedsrådet og en stats ret til selv at retsforfølge terrormistænke personer.

Endelig skal det fremhæves, at de to ICJ-sager adskiller sig helt afgørende fra sagen ved EF-retten i Første Instans, fordi det udtrykkeligt fremgår af resolution 748, at det har været Sikkerhedsrådets klare intention at fortrænge enhver anden international forpligtelse. Resolutionen indeholder således den tidligere omtalte 'standardklausul' om fortrængning af øvrig international ret:

'Calls upon all States, including States not member of the United Nations, and all international organizations, to act strictly in accordance with the provisions of the present resolution, notwithstanding the existence of any right or obligations conferred or imposed by any international agreement or any contract entered into or any licence or permit granted prior to 15 April 1992.'54 

Det kan på den baggrund forekomme noget tvivlsomt, som EF-retten i Første Instans synes at have gjort, at tage disse to kendelser til indtægt for, at ICJ har fastslået, at forpligtelser efter bindende resolutioner fra Sikkerhedsrådet generelt fortrænger menneskeretlige og humanitærretlige forpligtelser. Særligt i situationer som den nærværende, hvor det er helt uvist, om en sådan fortrængning vitterlig har været Sikkerhedsrådets intention.

Alt i alt kan der således i en række henseender sættes spørgsmålstegn ved EF-retten i Første Instans afgørelse.

5. EF-Domstolens og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols afgørelse i Bosphorus-sagen

Denne tvivl om rigtigheden af Retten i Første Instans afgørelse bliver yderligere bestyrket, når afgørelsen sammenholdes med EU-Domstolens og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols afgørelser i Bosphorus-sagen fra juni 2005 om et lignende spørgsmål.55  Sagen vedrørte de irske myndigheders tilbageholdelse af et fly i henhold til en EU-forordning, som implementerede en bindende resolution fra FNs Sikkerhedsråd56  - uden referencer til menneskeret eller humanitær folkeret - hvorefter stater bl.a. forpligtedes til at beslaglægge fly fra det tidligere Jugoslavien. Klageren, et luftfartsselskab som havde lejet det pågældende fly, gjorde gældende, at tilbageholdelsen var i strid med selskabets rettigheder efter artikel 1 i Protokol nr. I til den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

“Article 1. Protection of property

Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.

The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties.'

Retten til ejendom er, som det fremgår, ikke en absolut rettighed, idet der i stk. 2, åbnes for, at der i særlige situationer kan gøres indgreb i rettigheden.

Inden sagen nåede til den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, havde de irske domstole taget stilling til klagen. De havde i forbindelse hermed forelagt et præjudicielt spørgsmål for EF-Domstolen, der bl.a. blev bedt om at tage stilling til, om EU-forordningen var i strid med fundamentale rettigheder.

Generaladvokatens gennemgang af sagen indeholder en ganske udførlig analyse af, hvornår og under hvilke betingelser der kan gøres indgreb i retten til at udøve ejendomsret og kommercielle aktiviteter, herunder spørgsmålet om hvornår et sådant indgreb er proportionalt. Generaladvokaten konkluderer, at beslutningen om at beslaglægge flyet ikke udgør 'an unfair balance between the demands of the general interest and the requirements of the protection of the individuals fundamental rights. That conclusion seems consistent with the case-law of [EU-domstolen] in general. Nor has the applicant suggested that there is any case-law under [Den Europæiske Menneskerettighedskonvention] supporting its own conclusion.'57 

Denne konklusion blev siden fulgt af EF-Domstolen, der ved afgørelse af 30. juli 1996 fastslog, at

'As compared with an objective of general interest so fundamental for the international community, which consists in putting an end to the state of war in the region and to the massive violations of human rights and humanitarian international law in the Republic of Bosnia-Herzegovina, the impounding of the aircraft in question, which is owned by an undertaking based in or operating from the [FRY], cannot be regarded as inappropriate or disproportionate.'58    (min fremhævning)

Da sagen senere blev indbragt for den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, lagde Domstolen til grund, at menneskerettighedsbeskyttelsen inden for EU-systemet er ækvivalent og sammenlignelig med beskyttelsen under den Europæiske Menneskerettighedskonvention, og Domstolen fandt derfor ikke anledning til at foretage en efterprøvelse af afgørelsen.59    Sagen vedrørte, som det fremgår, en regelkonflikt mellem en bindende resolution fra FNs Sikkerhedsråd - uden referencer til menneskeret og humanitær ret - og menneskeretlige forpligtelser, og sagen forekommer således ud fra en retlig vurdering at være ganske identisk med sagen fra EU-retten i Første Instans. Det er bemærkelsesværdigt, at hverken Generaladvokaten eller EU-domstolen finder, at forpligtelser efter den bindende resolution fra Sikkerhedsrådet fortrænger statens menneskeretlige forpligtelser. Spørgsmålet om en eventuel artikel 103 fortrængning end ikke drøftes. Derimod lægges det til grund, at menneskerettighederne finder anvendelse, at beslaglæggelsen af flyet som udgangspunkt er i strid med retten til ejendom, men at begrænsningerne i det konkrete tilfælde er legitime, fordi de er proportionale og gennemført i overensstemmelse med betingelserne i artikel 1, stk. 2, i Protokol nr. I til den Europæiske Menneskerettighedskonvention ('in accordance with the general interest').60  Det er endvidere bemærkelsesværdigt, at den Europæiske Menneskerettighedsdomstol ikke afstår fra at prøve sagen på grund af artikel 103 i FN-pagten, men alene fordi menneskerettighedsbeskyttelsen i EU anses for at være ækvivalent og sammenlignelig med beskyttelsen under den Europæiske Menneskerettighedskonvention.61 

6. Sammenfatning

Der synes således med god ret at kunne stilles spørgsmål om EU-retten i Første Instans afgørelse om, at bindende resolutioner fra FNs Sikkerhedsråd fuldstændig fortrænger menneskeretlige og humanitærretlige forpligtelser.62  Ved denne vurdering er der blevet lagt vægt på:

• At EF-retten i Første Instans alene behandler spørgsmålet meget overfladisk og ikke foretager en grundigere analyse eller vurdering af, om der er grænser for, hvilke øvrige internationale forpligtelser Sikkerhedsrådet kan fortrænge;
• At det ikke fremgår af Sikkerhedsrådets resolutioner vedrørende indefrysning af økonomiske midler, at det har været intentionen at fortrænge anden international ret, herunder specifikt menneskeret og humanitær folkeret;
• At de to ICJ-kendelser, som EF-retten i Første Instans henviser til, ikke synes at kunne tages til indtægt for, at bindende resolutioner fra Sikkerhedsrådet generelt kan fortrænge menneskeret og humanitær folkeret;
• At både Generaladvokaten og EU-Domstolen i Bosphorus-sagen har prøvet, om bindende forpligtelser fra Sikkerhedsrådet er i overensstemmelse med menneskeretlige forpligtelser;
• At den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i Bosphorus-sagen ikke afviste at prøve sagen under henvisning til artikel 103 i FN-pagten; men under henvisning til, at menneskerettighedsbeskyttelsen i EU er ækvivalent og sammenlignelig med beskyttelsen under den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.

Særligt henset til de mange enslydende tilkendegivelser i de senere år - i resolutioner fra FNs Sikkerhedsråd, i resolutioner fra FNs Generalforsamling, i resolutioner fra FNs Menneskerettighedskommission, i slutdokumentet fra FNs Verdensmøde for Regeringsledere i september 2005 samt i alle nyere internationale og regionale antiterrorisme konventioner - om at stater i særlig grad skal overholde deres menneskeretlige og humanitærretlige forpligtelser i indsatsen mod terrorisme, kan det forekomme tvivlsomt at acceptere en generel og ubetinget artikel 103-fortrængning; i hvert fald så længe der ikke er klare holdepunkter for, at dette utvivlsomt har været Sikkerhedsrådets intention.

På baggrund af den tvivl der således kan rejses omkring EU-Retten i Første Instans afgørelse, kan der nok stilles spørgsmål om den danske regerings uforbeholdne støtte til dommen, således som den kom til udtryk i et svar på et Folketingsspørgsmål i oktober 2005:

'I sin dom fastslår Retten, at forpligtelserne for FNs medlemsstater i medfør af FN-pagten ud fra et folkeretligt synspunkt ubestrideligt går forud for enhver anden forpligtelse i medfør af intern ret eller folkeretlig traktatret, heri indbefattet - for de staters vedkommende, som er medlemmer af Europarådet - forpligtelser i medfør af EMRK ... Regeringen er enig heri.'63    (Min fremhævning).

Det er ikke formålet med denne artikel at vurdere procedurerne for Sikkerhedsrådets indefrysning af terrormistænkte personers økonomiske midler. Men det skal dog bemærkes, at det forekommer særdeles nyttigt og påkrævet, at den danske regering arbejder for Sikkerhedsrådets tilslutning til at styrke procedurerne for optagelse på og muligheden for at komme af indefrysningslisterne.64 

D. Konklusion

Det er blevet hævdet i denne artikel, at forpligtelsen til at forebygge og bekæmpe terrorisme som det klare udgangspunkt må ske med fuld respekt for såvel menneskeret som humanitær folkeret. I tilfælde af konflikt mellem forpligtelsen til at bekæmpe terrorisme og forpligtelser efter menneskeret og humanitær folkeret må de sidstnævnte forpligtelser tillægges forrang.

I de helt særlige tilfælde, hvor Sikkerhedsrådet via bindende resolutioner forpligter stater til at forebygge og retsforfølge terrorisme - og hvor det ikke eksplicit fremhæves, at menneskeretlige og humanitærretlige forpligtelser skal overholdes - er det mere tvivlsomt, hvordan en eventuel regelkonflikt skal løses.

EF-retten i Første Instans afgørelse om, at bindende resolutioner fra FNs Sikkerhedsråd i sådanne situationer fuldstændig fortrænger menneskeretlige og humanitærretlige forpligtelser, der ikke har jus cogens status, må imidlertid ud fra en retlig vurdering anses for tvivlsom, særligt når det ikke kan godtgøres, at det vitterlig har været Rådets intention.

Ud fra en mere politisk betragtning kan det vel også anses for tvivlsomt, om en sådan absolut tilsidesættelse af grundlæggende menneskeretlige og humanitærretlige forpligtelser på længere sigt er den rette strategi til at bekæmpe terrorisme. Som påpeget af en række kommentatorer kan man frygte, at f.eks. den amerikanske behandling af formodede terrorister, under disrespekt for international ret og i særdeleshed menneskeretlige principper, snarere kan medvirke til at øge end begrænse antallet af - potentielle - terrorister.

I EU-regi blev der i december 2005 vedtaget en omfattende strategi mod terrorisme.65  Det er bemærkelsesværdigt, at respekt for menneskeret i afgørende grad gennemsyrer strategien. Det fremgår bl.a. af selve titlen på strategien:

'The European Unions strategic commitment: To combat terrorism globally, and make Europe safer, allowing its peoples to live in freedom, security and justice, within a framework that respects human rights.' (Min fremhævning).

Særligt vedrørende indefrysning af økonomiske midler fremhæves det i strategien, at den skal ske under fuld respekt af menneskeretlige forpligtelser:

'We will further strengthen and implement our commitments to disrupt terrorist activity and pursue terrorists across borders. Our objectives are to impede terrorists planning, disrupt their networks and the activities of recruiters to terrorism, cut off their funding and attack materials, and bring them to justice, while continuing to respect human rights.'66  (Min fremhævning).

Tilsvarende indgår respekten for menneskerettighederne som et grundlæggende element i det udkast til en omfattende strategi mod terrorisme, som FNs Generalsekretær offentliggjorde i marts 2005.67

*  Alle synspunkter og holdninger i artiklen er alene forfatterens og kan ikke tilskrives Dansk Røde Kors.

---

1  Til illustration af de to måder at kvalificere et terrorangreb på, jf. bl.a., at al Qaedas angreb på USA den 11. september 2001 af flere stater, herunder af staterne i FNs Sikkerhedsråd, blev opfattet som et væbnet angreb, der berettigede USA til at udøve ret til selvforsvar efter artikel 51 i FN-pagten (jus ad bello), jf. herved bl.a. Sikkerhedsrådets resolution 1368 (2001), 12. september 2001. Modsat blev terrorangrebet mod London den 7. juli 2005 alene opfattet og fremstillet som en strafferetlig forbrydelse, der skal bekæmpes med normale fredstidsmidler, herunder politi- og strafferetligt samarbejde, jf. herved bl.a. Sikkerhedsrådets resolution 1611 (2005), 7. juli 2005.

2  Jf. FNs Generalforsamling, Declaration on Principles of International Law concerning friendly relations and co-operation among States in accordance with the charter of the United Nations, Resolution 2625, 24. oktober 1970. Jf. ligeledes Antonio Cassese, International Law, Oxford University Press, 2nd ed. 2005, s. 464-465.

3  Tilsvarende Gro Nystuen, Terrorbekjempelse og folkerettslige normkonflikter, Mennesker & Rettigheder, Vol. 21, No. 3, 2003, s. 2-31 (s. 30).

4  Det bemærkes, at menneskerettighederne som udgangspunkt også gælder under væbnet konflikt, jf. bl.a. afgørelser og udtalelser fra den Internationale Domstol, senest i sagen Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territories, 9. juli 2004, jf. pr. 106. Det falder uden for rammerne af denne fremstilling at drøfte det komplicerede samspil mellem menneskeret og humanitær folkeret.

5  Artikel 51 i FN-pagten: 'Intet i nærværende pagt skal indskrænke den naturlige ret til individuelt eller kollektivt selvforsvar i tilfælde af et væbnet angreb mod et medlem af de Forenede Nationer.' For så vidt angår spørgsmålet om, hvornår der er tale om en væbnet konflikt efter bestemmelsen, se bl.a. Anders Henriksen, Operation Enduring Freedom, Juristen nr. 6, 2005, og DIIS, Nye trusler og militær magtanvendelse, 2005, kap. 3.

6  Den humanitære folkeret indeholder ikke en selvstændig definition af begrebet væbnet konflikt. Spørgsmålet afgøres ud fra en konkret vurdering af omfang og intensitet af kamphandlingerne. I Tadic-dommen fastslog Tribunalet for det tidligere Jugoslavien (ICTY), at 'an armed conflict exists whenever there is a resort to armed force between States or protracted armed violence between governmental authorities and organized armed groups or between such groups within a State', jf.  ICTY, Prosecutor v. Dusko Tadic, dom af 7. maj 1997 (IT-IT-94-1-T), pr. 561.

7  Jf. Gerhard Hafner, Risk ensuing from Fragmentation of International Law, ILC (LI)/Informal/2, 2002, s. 321.

8  Se rapporten fra den Internationale Lovkommissions session i 2005, Fragmentation of international law: Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law, på: http://www.un.org/law/ilc/ reports/2005/2005report.htm

9  Se dog afsnit C nedenfor om FN-pagtens artikel 103 og jus cogens-regler. Jf. også I.D. Seiderman, Hierarchy in International Law: The Human Rights Dimension, Intersentia 2001, hvor det drøftes, om folkeretten er ved at udvikle sig fra et horisontalt system til et mere vertikalt, jf. s. 283: “International law appears to be on the cusp of a transition from a horizontally structured cluster of interstate relationships to a more complex and qualitatively variegated system.'

10  Lex posterior-princippet er nedfældet i artikel 30 i Traktatretskonventionen. Modsat er lex specialis-princippet ikke kodificeret i Traktatretskonventionen. Men det anses for anerkendt i sædvaneretten og er lagt til grund og anvendt af flere internationale domstole og tribunaler, herunder af ICJ. Se endvidere den Internationale Lovkommissions igangværende overvejelser vedrørende Fragmentation of International Law', der også drøfter forskellige aspekter af lex specialis-princippet. Kan findes på: http://www.un.org/law/ilc/sessions/57/57sess.htm#fragmentation

11  I den såkaldte Gillon-sag, der vedrørte en regelkonflikt mellem Wienerkonventionen om diplomatisk immunitet og FNs Torturkonvention - der forpligter stater til at efterforske og retsforfølge personer, der har begået tortur og befinder sig på statens territorium - anførte danske myndigheder uden videre begrundelse, at den israelske ambassadør Carmi Gillon var immun for retsforfølgning i Danmark, fordi Wienerkonventionen fortrænger Torturkonventionen som lex specialis. Men der kunne vel med lige stor ret argumenteres for, at Torturkonventionen er en specialregel for torturovertrædere, jf. nærmere herom Peter Vedel Kessing, Torturudøvere beskyttes af diplomatisk immunitet, Mennesker & Rettigheder, Vol. 19, No. 4, 2001, s. 4-33.

12  J. Oloka-Onyango og Deepika Udagama, Globalization and its impact on the full enjoyment of human rights, Preliminary report, 15. juni 2000, E/CN.4/Sub.2/2000/13, pr. 63. Kan findes på: http://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G00/140/14/pdf/G0014014.pdf?OpenElement. Se endvidere Dinah Shelton, Hierarchy among conflicting norms and procedures, i Malcolm D. Evans (ed.), International Law, Oxford University Press 2003, s. 165-166 om tilsvarende udsagn fra FNs komité for økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder og fra FNs Subkommission for fremme og beskyttelse af menneskerettighederne.

13  Jf. Ibid., s. 166. Se tilsvarende Sadat-Akhavi, Seyed-Ali, Methods of Resolving Conflicts between Treaties, Graduate Institute of International Studies, Leiden, Brill Academic Publishers, 2003. Hvor det også drøftes, om der i international sædvaneret er opstået andre konfliktløsningsregler, herunder “the principle of legislative intent and the principle of maximum effectivness'. Det findes der dog ikke belæg for.

14  Jf. Dinah Shelton, Supra note 12, s. 165.

15  De internationale og regionale konventionerne mod terrorisme kan findes på: 
http://untreaty.un.org/English/Terrorism.asp

16  FNs konvention til bekæmpelse af terrorbomber, 1997.

17  FNs konvention til bekæmpelse af finansiering af terrorisme, 1999.

18  FNs konvention om nuklear terrorisme, 4. april 2005, A/59/766. Konventionen træder i kraft, når den er blevet ratificeret af 22 stater.

19  Forhandlinger om konventionen foregår nu i en Ad Hoc Komité, som blev etableret af FNs Generalforsamling i 1996. Det foreløbige udkast til en generel konvention mod terrorisme kan findes i Report of the Ad Hoc Committee established by General Assembly resolution 51/210 of 17 December 1996, Sixth session (28 January-1 February 2002), Fifty-seventh Session. Supplement No. 37 (A/57/37).

20  FN, Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners, 13. maj 1977. Kan findes på:
http://www.ohchr.org/english/law/treatmentprisoners.htm

21  Organization of African Unity, OAU Convention on the Prevention and Combating of Terrorism, 14. juli 1999. Jf. artikel 22, stk. 1, i konventionen, som kan findes på: http://untreaty.un.org/English/Terrorism/oau_e.pdf

22  Organization of American States, Convention to prevent and punish the acts of terrorism taking the form of crimes against persons and related extortion that are of international significance. 23. oktober 1986. Jf. artikel 15 i konventionen, som kan findes på: http://untreaty.un.org/English/
Terrorism/Conv16.pdf

23  Council of Europe Convention on the Prevention of Terrorism, 16. maj 2005. Kan findes på http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/196.htm. Konventionen indeholder ikke mindre end fire referencer til, at menneskeret og humanitær ret skal overholdes i indsatsen mod terrorisme: i præambel, artikel 3, artikel 12 og artikel 22.

24  EU-Rådet, Rådets Rammeafgørelse af 13. juni 2002 om bekæmpelse af terrorisme, 2002/475, pr. 10 i præambel samt artikel 1, stk. 2, i rammeafgørelsen.

25  Det fremgår således bl.a. af FNs konvention mod terrorbombninger, af FNs konvention mod nuklear terrorisme og af det foreliggende udkast til en Generel konvention mod terrorisme, at 'The activities of armed forces during an armed conflict, as those terms are understood under international humanitarian law, which are governed by that law, are not governed by this Convention.'

26  Jf. FNs Sikkerhedsråd, resolution 1456, (2003), 20. januar 2003, pr. 6. Tilsvarende passus findes i Sikkerhedsrådets resolution 1566 (2004), 8. oktober 2004 samt i resolution 1624 (2005), 14. september 2005.

27  Jf. FNs Generalforsamling, Protection of human rights and fundamental freedoms while countering terrorism, A/Res/60/158, 16. december 2005, samt i  tilsvarende resolutioner A/Res/59/191, 10. marts 2004, og A/Res/58/187, 22. december 2003.

28  FNs Menneskerettighedskommission, Protection of human rights and fundamental freedoms while countering terrorism, E/CN.4/Res/2005/80, 21. april 2005, samt i tilsvarende resolutioner E/CN.4/Res/2004/87, 21. april 2004, og E/CN.4/Res/2003/68, 25. april 2003.

29  Jf. FN, 2005 World Summit Outcome, 15. september 2005, A/60/L.1, pr. 85.

30  Noget andet er, at der inden for det menneskeretlige system for en stor del af rettighederne (de derogable rettigheder) er mulighed for - under monitorering af etablerede menneskerettighedsorganer - i helt særlige nødsituationer midlertidigt at begrænse eller eventuelt helt fravige rettighederne. En sådan mulighed findes ikke i den humanitære folkeret, jf. dog artikel 5 i den IV. Genève-konvention, der i et vist omfang åbner for, at deltagerstater kan fravige visse af bestemmelserne i konventionen i situationer, hvor statens sikkerhed er truet.

31  FNs Menneskerettighedskomité, Summary record of the first part of the 1963rd meeting: United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, 23. oktober 2001, UN ESCOR, 73rd Session, Un Doc, CCPR/C/SR 1963.

32  Svaret er gengivet i udenrigsministerens og justitsministerens besvarelse af spørgsmål nr. 140 af 21. november 2002 fra Folketingets Retsudvalg (Alm. del - bilag 311).

33  Jf. Paul C Szasz, The Security Council Starts Legislating, The American Journal of International Law, Vol. 96, No. 4, oktober 2002, s. 901. Se endvidere Peter Vedel Kessing, FN og Terrorbekæmpelsen, Den Ny Verden, temanummer Danmark i FNs Sikkerhedsråd, DIIS, Vol. 38, No. 3, december 2005, s. 23-37.

34  Jf. bl.a. Christine Gray, The use of force and the international legal order, i Malcolm D. Evans (ed.), Supra note 12, s. 607: “It [Sikkerhedsrådet] has consistently taken a wide view of threat to peace and has been prepared to identify such a threat as arising out of internal armed conflicts such as those in the DRC and Somalia, overthrow of democratic government as in Haiti, and refusal to act against terrorism in the cases of Libya, Sudan, and the Taliban regime in Afghanistan.'

35  Sir Gerald Fitzmaurice dissentierende opfattelse i ICJ, Legal consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia, 26. januar 1971, pr.  112. Gengivet i Clémentine Olivier, Human Rights Law and the International Fight Against Terrorism: How do Security Council Resolutions Impact on States Obligations Under International Human Rights Law? (Revisiting Security Council Resolution 1373), Nordic Journal of International Law, Vol. 73, 2004, s. 399-419.

36  FNs Sikkerhedsråd, resolution 1160 (1998), 31. marts 1998, pr. 10.

37  Jf. Bernhardt, kommentarer til art. 103, s. 1300-1301, i Bruno Simma (ed.), The Charter of the United Nations, A Commentary, Oxford University Press, 2nd ed. 2002.

38  Ibid.

39  Jf. herved Jean-Marie Henckaerts og Louise Doswald-Beck, Customary International Humanitarian Law, Volume I: Rules, ICRC, Cambridge 2005, der identificerer 161 sædvaneretlige regler inden for den humanitære folkeret, hvoraf en stor del er kodificeret i Genève-konventionerne og de to tilhørende protokoller.

40  Jf. Bernhardt, Supra note 37: “Article 103 must be seen in connection with Art. 25 and with the character of the Charter as the basic document and constitution of the international community. Therefore, the ideas underlying Art. 103 are also valid in case of conflict between Charter obligations and obligations other than those contained in treaties.'

41  Det er omdebateret, hvad der menes hermed, jf. Delbrück i Bruno Simma (ed.), Supra note 37, s. 455.

42  Jf. bl.a. Clémentine Olivier, Supra note 35. Ligeledes Gro Nystuen, Supra note 3, s. 28: 'Å tolke artikel 103 som en mulig hjemmel for at fravike menneskerettigheterne er i utgangspunktet neppe holdbart. Sikring af menneskerettigheter er en overordnet målsetning for FN.'

43  Jf. herved også, at der ved fortolkning af resolutioner fra Sikkerhedsrådet udover selve resolutionens tekst - modsat fortolkning af traktater lægges betydelig vægt på forhandlinger og forarbejder og herunder på, hvad Sikkerhedsrådets medlemmers intention har været. Se bl.a. Ole Spiermann, Irak-krigen i folkerettens lys, Juristen nr. 1, 2004. Se endvidere generelt om fortolkning af resolutioner fra Sikkerhedsrådet M. Wood, The interpretation of Security Council Resolutions, (1998) 2 Max-Planck Yearbook of UN Law 92.

44  Se bl.a. Alexander Orakhelashvili, The impact of peremptory norms on the interpretation and application of United Nations Security Council Resolutions, European Journal of International law, Vol. 16, No. 1, s. 59-88.

45  Der er ikke fuld enighed om, hvilke regler der har jus cogens status; men ofte fremhæves forbuddet mod magtanvendelse (artikel 2, stk. 4, i FN-pagten), folkedrab, forbuddet mod slaveri og tortur og forbrydelser mod menneskeheden, jf. bl.a. Espersen, Harhoff og Spiermann, Folkeret, Christian Ejlers Forlag 2003, s. 78.

46  Jf. EU-retten i Første Instans, Ahmed Ali Yusuf, Al Barakaat International Foundation mod Rådet for Den Europæiske Union og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, sag T-306/01 og sag T-315/01, 21. september 2005. Dommene kan findes på: http://www.europa-kommissionen.dk/upload/application/6793185c/udl.pdf

47  Sanktionskomiteen er etableret i henhold til Sikkerhedsrådets resolution 1267 (1999), 15. oktober 1999.

48  Jf. Supra note 46, pr. 234.

49  Jf. Supra note 46, pr. 281. Retten synes fejlagtigt at sidestille jus cogens-regler med grundlæggende menneskerettigheder i pr. 279: 'I øvrigt forudsætter De Forenede Nationers pagt selv, at der findes ufravigelige folkeretlige principper, herunder beskyttelsen af de grundlæggende menneskerettigheder. I pagtens præambel har De Forenede Nationers folk erklæret sig besluttede på at 'bekræfte troen på fundamentale menneskerettigheder, på menneskets personlige værdighed og værd'. Det fremgår herudover af pagtens første kapitel med overskriften 'Formål og grundsætninger', at De Forenede Nationers formål bl.a. er at fremme respekten for menneskerettigheder og for fundamentale frihedsrettigheder.'

50  Jf. EU-Rådet, Information Note, 5. januar 2006. Kan findes på: http://register.consilium.eu.int/pdf/en/06/st05/st05064.en06.pdf

51  ICJ, Case concerning questions of interpretation and application of the 1971 Montreal Convention arising from the aerial incident at Lockerbie, Libyan Arab Jamahiriya v. United States of America, Request for indication of provisional measures, 14. april 1992. Kan findes på http://www.icj-cij.org/icjwww/idocket/ilus/

ilusframe.htm. Den helt identiske sag mod Storbritannien kan findes på http://www.icj-cij.org/icjwww/idocket/iluk/iluk2frame.htm

52  FNs Sikkerhedsråd, resolution 748 (1992), 31. marts 1992.

53  Konvention til bekæmpelse af ulovlige handlinger mod den civile luftfarts sikkerhed, 1971.

54  Jf. Supra note 52, pr. 7.

55  Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, Case of Bosphorus Hava Yollai Turizm Ve Ticaret Anonim Sirketi v. Ireland (Appl. No, 45036/98), 30. juni 2005.

56  FNs Sikkerhedsråd, Resolution 820 (1993), 17. april 1993.

57  Jf. Supra note 55, pr. 50.

58  Jf. Supra note 55, pr. 54.

59  Jf. Supra note 55, pr. 155-156. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols afgørelse i sagen er kommenteret af Jonas Christoffersen, Om kontrolleringen af Menneskeretten, DJØF bladet nr. 13, 2005.

60  Frem for at argumentere for en fuldstændig artikel 103- fortrængning af menneskeretlige forpligtelser kunne EF-retten i Første Instans for så vidt have valgt samme fremgangsmåde - idet de i sagen omhandlede menneskerettigheder ikke synes at udelukke, at der i særlige nødsituationer kan foretages midlertidige begrænsninger i dem - og således have vurderet, om de foretagne begrænsninger i Ahmed Ali Yusufs menneskerettigheder var legitime.

61  Man kan således nok spørge, om den Europæiske Menneskerettighedsdomstol ville være kommet til samme resultat - at beskyttelsen inden for EF-systemet er ækvivalent og sammenlignelig - såfremt EF-Domstolen havde afvist at prøve sagen på grund artikel 103 fortrængning, således som EU-retten i Første Instans gjorde det i Ahmed Ali Yusuf-sagen.

62  Bortset fra de meget få menneskeretlige og humanitærretlige regler, der har jus cogens status.

63  Jf. udenrigsministerens besvarelse af Folketingsspørgsmål nr. S 78 (1. samling), 11. oktober 2005.

64  Jf. udenrigsministerens besvarelse af Folketingsspørgsmål nr. S 82 (1. samling), 11. oktober 2005. Det skal endvidere i den forbindelse bemærkes, at man kunne forestille sig, at Sikkerhedsrådet af politiske grunde ville have været nødt til fra starten at have etableret mere retssikkerhedsmæssigt forsvarlige mekanismer for at komme på og af indefrysningslisterne, såfremt rådet eksplicit havde medtaget en 'standardklausul' om fortrængning af anden international ret, herunder menneskeret, i resolutionerne vedrørende indefrysning af økonomiske midler.

65  Jf. EU-Rådet, The European Union Counter-Terrorism Strategy, 15. november 2005, 14469/05, DG 2. Strategien indeholder fire hovedelementer: 'i) prevent new recruits to terrorism; ii) protect potential targets better; iii) pursue and investigate terrorists across borders and globally; iv) respond to terrorist attacks in a well-managed and co-ordinated manner.' Kan findes på http://www.euractiv.com/Article?tcmuri=tcm:29-150214-16&type=News

66  Ibid, pr. 15.

67    Kofi Annan, A Global Strategy for Fighting Terrorism, 10. marts 2005. Strategien indeholder fem hovedelementer: “The five Ds: i) To dissuade disaffected groups from choosing terrorism as a tactic to achieve their goals; ii) To deny terrorists the means to carry out their attacks; iii) To deter states from supporting terrorists; iv) To develop state capacity to prevent terrorism; and v) To defend human rights in the struggle against terrorism.' Kan findes på > http://english.safe-democracy.org/keynotes/a-global-strategy-for-fighting-terrorism.html